治理民主：協商民主與良法善治邏輯交互的民主

王連喜 肖 丹

當前，中國特色社會主義民主政治呈現新樣式：治理民主，這是在現代化良法善治與協商民主融合發展、代議制民主合理成分得以借鑒而衍生出來的具有“中國土氣”的新的民主形式。治理民主不僅豐富了我國民主政治的內涵營養，使民主政治凸顯多彩與生機，也使世界視閾中的民主理念、制度、形式和實踐得到多元發展，為全球民主理論和建設實踐貢獻了中國智慧和中國方案。

一、治理民主的核心要義

西方協商民主理論興起于20世紀80年代，產生于對選舉民主反思基礎之上，其理論基點在于恢復古雅典民主歷史中的公民身份，強調公民參與，重視溝通、協調、對話與達成共識，是一種以對話和共識為中心的民主形式。①Joseph M. Bessette. Deliberative Democracy：The Majority Principle in Republican Government [A] .Robert A. Goldwin，William A. Schambra.How Democratic Is the Constitution[C]Washington：American Enterprise Institute 1980. 102-1161.治理是指在保障公民自由平等權利的前提下，以公民責任感以及多元主體參與意識為基礎并促進各方互動的行為。在當下中國政治實踐中，治理現代化邏輯地包含治理體系現代化與治理能力現代化。半個世紀以來，西方民主被淪為缺乏民主實質的形式民主和局限于短期局部利益的短視民主。隨著現代化多元社會的不斷發展，協商民主的復興、治理現代化的興起，結合了民主與治理內生優勢的治理民主便成為舉世矚目的民主治理之道。

所謂治理民主，是以治理為核心的民主，也可被理解為“可治理的民主”，是指廣泛運用對話、溝通、討論等公眾參與民主協商的手段，將政府管理、市場機制、社會機制、居民自治等治理機制有機結合起來，尋求公共事務的民主治理之道。它既肯定了代議制民主的本質，又試圖在廣泛的領域超越代議制民主的政治實踐，是一種民主實踐模式政治社會化的過程，其目的是通過多種溝通、協商、對話以及權威的手段去處理各種公共事務，在廣泛共識的前提下增進公共利益。治理民主相對于競爭性選舉或者黨爭民主，更具包容性，包括了協商、分權、自治和選舉等諸多內容，以多種具體民主理論訴求和實踐形式體現出來，在立法、決策和政策實施當中更加關注民眾利益、反映民眾訴求、體現民眾意見，因而更能體現出民主的實質內容，其通過“參與——回應”真實地反映出政治參與的過程，更能反映真實的公共利益，而不僅僅是統治階層的利益。治理民主強調公民可以通過廣播、電視、手機和互聯網等現代化通信媒介經常化對各類公共事務進行意見表達，從而直接參與公共事務治理，政府亦可以通過電子民意測驗、電子信息論壇等工具直接了解公民需求和真實意見，故而治理民主從民主的實現路徑、方式、作用等方面全面探索現代化社會中民主治理的可能性，超越了政治與行政領域的范圍，推進民主向更廣泛社會領域發展，從而對傳統代議制民主進行了新的社會性矯正，實現了民主的社會價值以及在社會公共生活的良好運轉。因此，治理民主促使傳統的強制性權力弱化，建立起多元化、多層次的全新權力結構，反映出治理民主所代表的新趨勢：即在民主、開放、自由、平等理念普及，多元化迅速發展，且社會公民擁有較高的文化水平的現代社會，治理民主必將取代傳統的社會管制方式。

二、治理民主的實踐樣式

在治理民主實踐中，協商、治理的合作意涵、理性本質、共同體精神得到很好體現，呈現新的樣態。

（一）公民參與：是更廣泛的民主

民眾生活于社會當中，是天生的政治動物，必然不同程度參與到政治社會生活當中。由于政治生活少有直接關乎民眾利益的問題，如某個法案的出臺并不一定涉及所有人的利益或者具有延時效應并不在當時產生影響，故而利益無關者往往采取“事不關己高高掛起”的態度，民眾參與的意愿往往較低，且政治生活領域的問題涉及公權力，公眾參與的門檻較高，加之現代社會民主發展不充分，政治領域的公民參與體系與程序亦未能得到充分發展；而在與民眾生活密切相關的社會問題和社會事務領域，如生活社區周邊的環境、社區的物業管理、業主委員會的選舉等問題則因為直接關系民眾利益成為民眾最感興趣并更多直接參與的領域。因此，從這個角度來看，公民參與更多地體現于與生活、工作場景相關的社會生活領域，治理民主對民主的理解也從政治領域擴展到社會生活領域。因而，在現代社會背景下，公民參與更多地體現在公民充分參與到與他們生活環境密切相關的各類領域中。

（二）理性協商：是更真實的民主

治理民主則試圖將公共事務的治理建基于民意的真實表達之上，希望依靠民眾的理性和協商過程來追求更真實的民主。“理性協商”應運而生，它從程序上對公民如何參與的問題進行了回答。作為一種治理民主的理論形態，“理性協商”的產生基于政治過程的正當性理想，即在社會現代化發展的背景下，政治民主要求政治權力的行使需經過“公共協商”方能體現其程序正當，從而彰顯民意，體現公共性本質。通過理性協商，公民進行話語的充分交流和討論，從而為公共政策提供了共識基礎，為政治權力提供了合法性基礎，從而實現更真實的民主。也就是說，在治理民主的實踐中，通過尋求理解、溝通與對話來解決公共事務問題的理性協商模式，把個體意志、他人意志與集體意志進行不斷磨合而得到的廣泛共識，使民主更為“真實”。

（三）合作治理：是更有效的民主

多元治理主體間的合作與互動是“治理”的題中之義，因此，“合作”也是治理民主的內在蘊含。合作治理是一種基于社會多元主體間互動關系的治理民主實踐形式，強調在眾多的社會公共事務中多元治理主體發揮各自優勢，在持續的互動中實現公共利益，其精髓在于實現政府與社會合作提供公共產品與服務。在實踐中，不同國家和地區的合作式治理也有不同的呈現模式。如葡萄牙以服務外包等民營化方式運作，荷蘭采用中央機構負責公私伙伴合作關系模式運作等等。我國的治理實踐中也逐漸引入了合作治理的模式，如社區治理中政府購買社會組織服務、共享單車運營的市場機制等等，雖然這些合作的具體模式有所不同，但其實踐體現出合作治理增強治理效果、改進服務質量、提升服務水平、建立良好關系的優勢。這些治理民主實踐既包含國家的決策過程，也包括各類社會組織和市場企業參與治理實踐的過程，通過合作治理的形式，打破了體制內外的界限，建立起政府與社會的制度性聯結，構建起政府與社會、公眾尋求利益有效整合的民主運行模式。

三、治理民主能夠實現協商民主與良法善治的有效結合

治理民主構成了當下中國民主生動實踐的全部內涵和形式，成為實現協商民主與良法善治有效結合的最佳路徑。

（一）“一核多元、依法共治”是實現治理現代化的有效機制

多元是治理現代化的基本內核。在基層治理實踐中，治理主體結構具有“一核多元”特點和優勢，并在法治框架下最大限度地參與社會治理，構建成共建共享共治的社會治理格局。

首先，黨組織是基層治理的核心。中國治理實踐中黨是基層治理的核心。黨組織的領導核心作用在于實施全面領導，但并非包攬一切事務。黨組織在實施領導的過程中，必須處理好與政府的關系，梳理和規范黨政各部門社會治理職能，發揮加強頂層設計、整體規劃和統籌協調的作用，形成權責明晰、獎懲分明、分工負責的基層治理責任鏈條。其次，政府是基層治理的責任主體。基層治理中，政府的作用更偏向于具體的執行與負責，扮演著指揮者、供給者、培育者、監督者等多種角色，也是基層治理的具體負責主體。政府擁有對基層治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力，承擔著提供居民如安全、教育、文化等公共產品和公共服務的職能，承認和尊重公民在基層治理中的主體地位，并在資金、制度、政策等方面全方位支持各類社會組織的發展，同時，還要發揮好監督作用，依法監督各類主體的運行與發展。第三，社會協同是基層治理的能動力量。社會協同，是在“強政府弱社會”的背景下，政府為實現更有效的治理，在發揮主導作用的同時，尊重并保護社會的主體地位及運作規律，建立健全各種社會溝通、參與機制，通過政府購買服務、健全激勵補償機制等辦法，充分發揮社會力量在治理中的作用。通過社會協同，形成人人參與、人人盡責的良好局面。社會協同成為基層治理提供能動力量：為民眾更好的公共服務，激發民眾參與治理熱情，促進社區和諧，維護社會穩定。第四，公眾參與是基層治理的基礎。民眾是基層治理的根基，公眾參與是基層治理的基礎，通過參與選舉形成廣泛民眾基礎、參與協商表達真實意見、參與治理實現基層自治、參與監督促進民主發展，推進基層治理現代化。最后，法治是基層治理現代化的保障。法治是治理現代化的基本原則，是實現治理現代化的關鍵。在基層治理中，法治為治理提供法律依據、實現公平正義結果、完善全方位監督體系、實行有效問責提升政府公信力。

（二）協商民主是推進治理現代化的有效形式

協商民主在推進基層治理的民主化、專業化、法治化等方面有重要作用，是推進基層治理現代化的有效形式。

協商民主有助于推進基層治理民主化。主要表現在：一是豐富了民主形式。實現民主的形式是多種多樣的，在不同國家和地區有不同形式的呈現，比如直接民主、間接民主、選舉民主、協商民主等。協商民主可以有效彌補選舉民主的不足，如果說選舉民主是“實時有效”，協商民主則是“時時有效”；選舉民主重在選舉結果，協商民主則重在對話共識。因此，協商民主延長了民主的有效時限，拓寬了民主的效力范圍，使民主的具體實現方式更為豐富，使公眾參與持續運行，提高了參與的有效性。二是拓寬了民主的渠道。民主的渠道即公眾參與民主的途徑有民主選舉、決策、管理以及監督等。協商民主則以靈活多樣的形式大大拓寬了民主參與的渠道，比如，通過協商、討論、對話的形式，在民主決策中，協商民主擔當起決策咨詢機構的作用；在民主管理中，協商民主充當了公共治理平臺的作用；在民主監督中，協商民主對行政機構和公共決策發揮了監督的作用。三是提高了主體參與效能。協商民主和治理現代化在主體上存在契合點，都具有多元性、廣泛性的特點，都包括政府、市場、社會、公民等主體。主體是治理的基礎和關鍵要素，協商民主擴展了協商主體的范圍。政府、市場、社會、公民等多元協商主體在基層社會治理中的共同協商，體現了人民當家做主的理念與原則，多元主體通過廣泛協商，參與到治理的各個層次、各個方面，有效避免了精英政治的局限。

基層協商民主有助于推進基層治理專業化。新時代，民眾對治理的專業化要求更高，治理專業化成為衡量治理現代化水平的主要和重要標準。通過各種形式的基層民主協商，有利于多元協商主體通過不斷對話、商議，發揮各方的專業優勢，形成專業化的共識，保證達成公共利益的最優方案，促進基層治理的科學化、專業化。首先，基層協商民主提升了基層治理的科學化水平。協商民主集合了社會各類多元主體的意見建議，各類主體地位平等，話語權相同，在自由平等的協商語境中形成體現各方意見的共識，同時接受專業的批評和監督，有助于及時發現并改正錯誤，從而有效避免治理的隨意性、草率性，減少“拍腦袋決定”，提升基層治理的科學化水平。其次，在基層治理中有利于發揮專業優勢。協商民主主體具有廣泛性，在廣大的基層中，匯聚了最廣泛的人才，包括專家、學者以及各行各業的專業人士，通過基層民主協商的平臺，專家、學者及專業人士以其專業知識儲備和實踐經驗優勢，在民主協商中不斷修正協商共識，從而在基層民主協商中提升專業化水平，推進基層治理的專業化。

基層協商民主有助于推進基層治理法治化。法治是現代治理的基本方式，法治程度反映了治理現代化的程度。協商民主的發展有助于促進法治建設，表現為：一是提高立法質量。協商民主具有主體范圍廣泛的特點，更容易集思廣益，通過多種方式促進法律科學化制定，提高立法質量。如通過聽證會、專家論證會、問卷調查等多種方式，可以促進各類主體參與到立法工作的協商環節，體現各階層的利益訴求，同時征求專家的意見，從民主和專業兩個方面提高了立法的科學化水平。二是促進法治思維及信仰的形成。法治思維是以法律為指導來認識和處理問題的理性思維方式；法治信仰是對法治精神的認同與法治行為的實踐。民主協商以法律為依據，當基層民眾參與到基層治理的民主協商過程當中時，通過運用法律化解矛盾糾紛、協調各方利益關系，使法治思維、法律意識得到不斷強化，并逐漸將法律作為行事準則，從而形成依法辦事的行為習慣，進而固化法治思維、樹立法治信仰。三是發揮法治監督的作用。協商民主是提高法律監督能力的重要渠道，有利于拓展民主監督的深度和廣度，促進民主監督的常態化、制度化、科學化。我國行政監督體系包括內部和外部監督，由于在基層治理中的決策之前和決策過程中，都通過協商、對話、討論的形式進行，使公共決策處于公開透明當中，這就為公眾監督搭建了制度平臺，有助于民眾切實實行監督權力，減少權力的濫用。

（三）治理民主可以實現協商民主與良法善治的有效結合

治理民主通過公共參與、多元對話、民主協商等治理手段，將政府管理、市場機制和社會自治機制有機地結合起來，實現了協商民主與良法善治的有效結合。①吳興智：《走向治理民主：為何以及如何——近年來西方民主的發展邏輯》，《天津行政學院學報》，2014年第16卷第5期。

治理民主促進權力運行由集權向放權轉變。治理民主從放權、控權、還權三個方面推進權力運行的轉變。一是放權。治理民主強調的是多元治理，多元必然意味著放權，意味著多元主體根據自身的職能邊界，掌握一定的社會治理權力，意味著政府把直接面向基層、量大面廣、由社會管理更方便有效的公共事務，一律下放給社會、市場和公民自治，這就把權力下放到了除政府外的其他多元主體，通過治理民主發揮出整個社會各類主體的積極性和主動性，激發了治理活力。二是控權。控權意味著“把權力關進制度的籠子”，把權力運行納入制度軌道。通過治理民主，民眾參與到治理的過程當中，掌握部分權力，可以促進權力結構的優化配置，避免政府大權獨攬，形成立法權、決策權、監督權相互制約與協調，打牢制約權力的根基；同時，通過參與治理過程，民眾對權力的運行、監督等各個環節進行全程參與，從而提升了權力出籠難度，降低了權力被濫用的概率。三是還權。治理民主本身就是還權于民的尚佳途徑，治理民主豐富了民主形式，從各層次、各領域鼓勵公民參與治理，拓寬人民參政的渠道和方式，實現民眾在基層領域的自我管理、自我服務和自我監督。

治理民主促進基層治理由人治向法治轉變。現代法治不僅供應了國家治理所需的良法，還為善治的實現鑄就了堅強的后盾，民主制度的穩固與治理民主化的實現必以法治為保障。治理民主過程中，決策的做出依托的是多元治理主體相互之間平等的對話、討論與溝通，沒有權威中心，亦沒有任何一方有一言堂的權力，因此，人治在治理民主中缺乏核心的要素，而法律法規、政策文件成為治理民主中平等協商對話的重要依據，在這個過程中，黨委和政府為更好地履行統籌協調各方的作用，市場、社會、民眾等多元主體為更好地表達各自的利益訴求，都必須熟悉、了解并應用相關的法律法規、政策文件，多方磨合與修正觀點都以法律法規、政策文件為依托，進而實現了基層治理從人治到法治的轉變。

治理民主促進基層治理制度由注重實體向注重程序轉變。建構現代政治文明應將實體民主和程序民主并重，逐步實現民主的制度化、程序化。進入新時代，我國的民主政治建設中實體民主已逐步建立健全，但程序民主發展較為薄弱，而治理民主的實踐則推動了程序民主的躍升式發展。首先，治理民主推進了民主程序的法定化。將治理民主融入經濟、政治、社會、文化等社會公共事務的民主實踐中，將治理民主匯入立法、決策、監督、選舉、執行、司法等各個領域并納入法律體系而使民主程序法定化，確保民主程序實施經過合法性審查，及時糾正違法民主程序行為。其次，治理民主促進民主程序精細化與可操作。民主必須在現實政治實踐中形成一套可操作的流程。通過民主實施的程序達成民主價值與理想目標，還端賴于民主的細節和程序；如果做到每一道程序都是民主的，民主過程就會形成連續的輸送帶，進而由一步步民主程序的積累而達到最終的民主價值歸屬。因此，民主程序的設定應基于現實操作的考慮，注重細節化設計和流程化再造，而治理民主恰好為民主程序細節化、可操作化設計提供了實踐基礎和不斷完善的平臺。

治理民主促進基層治理由等級化結構向合作式治理轉變。以“多中心治理”為特征的合作式治理，是建立在由政府、市場、社會、公民個體等因相互信任和合作的需要而構成的網絡狀組織結構基礎上的治理形式，這本身就是治理民主的一種實踐形式。從當今民主實踐和發展趨勢上看，合作式治理是一種維持民主運轉的公民參與網絡，也是民主運行的載體，是治理現代化的必由之路。一般認為，合作治理以參與、信任、合作、規范等為重要價值，能夠為公民參與國家治理提供規范化路徑，并在加強政府與社會、市場、公民個體等合作共治的基礎上提高相互信任度。而傳統的統治、管理以等級化結構為特征，是一種以政治權力為中心的治理結構，政府、市場、社會等組織主體之間存在明顯的等級分層，整個國家只有一個權力中心，市場、社會雖有名義上的自主性，但政治權力卻可隨時進行干擾；公民雖有參與的權利，但參與的范圍和力度完全取決于國家權力甚至權力主體個人的讓渡和允許；國家與社會組織之間的合作也不需要遵循契約平等的精神，政治權力具有強勢的支配地位。①唐皇鳳：《構建法治秩序：中國國家治理現代化的必由之路》，《新疆師范大學學報》（哲社版）2014年第4期。新生的治理民主以合作為基礎，打破了以權力主導的等級化治理結構，建立起了民主的合作治理網絡，并對國家權力從社會領域退出形成倒逼機制，推動國家與社會的合作，構建起“黨委領導、政府負責”的前提下充分發揮“社會協同、公民參與”的基層治理現代化機制。