規(guī)范化形態(tài)、非正式運作與政策區(qū)隔
——對一個政府購買社會服務(wù)項目的個案分析

吳 月

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

改革開放40多年，中國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大改變, 總體性支配*總體性支配主要指的是中國改革前的社會結(jié)構(gòu)的一個基本特征，即國家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源，這種資源不僅包括物質(zhì)財富，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會及信息資源。具體可參見孫立平，王漢，王思斌，林彬，楊善華：《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學(xué)》1994年第2期；渠敬東，周飛舟，應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。的治理模式被新型的社會治理模式所代替，強(qiáng)調(diào)為諸領(lǐng)域賦予一定程度的自主權(quán), 來釋放基層社會的活力。在不斷向社會賦權(quán)的同時，政府也在調(diào)整自身的行政治理模式。具體到社會服務(wù)供給領(lǐng)域，則是吸納新興的社會組織力量加入服務(wù)供給過程，以解決社會服務(wù)供給的數(shù)量不足及能力低下等問題。*Jing, Y. and E.S. Savas. Managing Collaborative Service Delivery: Comparing China and the United States. Public Administration Review (Special Issue),2009，pp.101-107.有研究指出，從2002—2004年，三分之一的中國政府服務(wù)支出是利用政府購買或類似的方式實現(xiàn)的。*Rosenbloom, D. and T. Gong. Coproducing “Clean” Collaborative Governance: Examples from the United States and China. Public Performance and Management Review，Vol.36,No.4,2013,pp.544-561.后續(xù)研究也發(fā)現(xiàn)從2005—2006年，上述比例上升到33%～44%之間。*Jing, Y. “Outsourcing in China: An exploratory Assessment.” Public Administration and Development,Vol.28,No.2,2008,pp.119-128.

政府購買社會服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是以公開招投標(biāo)或直接撥款的方式，將原本由行政機(jī)構(gòu)提供的社會服務(wù)交由有資質(zhì)的社會組織提供，并根據(jù)服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，依照合同規(guī)定來支付服務(wù)費用，其目的是實現(xiàn)政府與社會組織提供服務(wù)的契約化協(xié)作模式。*王浦劬：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析》，北京大學(xué)出版社，2010年，第4頁。換言之，政府從社會服務(wù)的生產(chǎn)過程中擺脫出來，主要承擔(dān)起服務(wù)規(guī)劃、資金籌集、服務(wù)監(jiān)管等職能，社會組織則是將政府的部分公共職能轉(zhuǎn)接過來*Ostrom Vincent,Charles M.Tiebout,Robert Warren.The Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry. American Political Science Review,No.4,1961,pp.831-842.。可以說，政府購買社會服務(wù)的核心要義是推進(jìn)政府與社會組織在服務(wù)供給領(lǐng)域發(fā)展和合作的關(guān)系，力圖達(dá)成以下目標(biāo)：一方面增強(qiáng)政府的“掌舵”職能，使其從社會服務(wù)的“直接提供者”、“直接生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“購買者”、“監(jiān)督者”， 從而降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量；另一方面，培育社會力量，培育民主自治，進(jìn)而構(gòu)建多元化的社會服務(wù)供給主體。

然而，在當(dāng)下中國，規(guī)模巨大的政府購買社會服務(wù)在釋放社會能量的同時，也由于其缺乏創(chuàng)新性、過度行政干預(yù)以及服務(wù)質(zhì)量欠佳而面臨著廣泛的批評。也有學(xué)者已經(jīng)注意到了這一點，并指出在實踐中，政府購買的非正式運作仍然是普遍存在的。*Gazley, B.“Beyond the Contract: the Scope and Nature of Informal Government-Nonprofit Partnerships.” Public Administration Review,Vol.68,No.1,2008, pp.141-154.目前，在中國的政社合作實踐中，大多數(shù)政府購買都可以被歸類為“非獨立非競爭性”型，*韓俊魁：《當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買公共服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2009年第6期。政府購買社會服務(wù)依賴于潛在的關(guān)系合同，合作方的行為受暗含的而非明文確定的條款和理解的調(diào)整和約束。*Macneil, I. R. The New Social Contract: An Inquiry into Modern Contractual Relations. New Haven, CT: Yale University Press,1980.這些非正式行為的負(fù)面效應(yīng)很明顯，易于產(chǎn)生閉鎖效應(yīng)，會傾向于回避競爭壓力，因而難以做適時調(diào)整，由此導(dǎo)致的偏好甚至合謀會帶來低下的績效和目標(biāo)置換。*DeHoog, R. H. Competition, Negotiation, or Cooperation: Three Models for Service Contracting. Administration and Society, Vol.22,No.3,1990, pp.317-340.社會組織對政府資金和項目持續(xù)增加的依賴可能削弱其組織認(rèn)同和使命。*Brooks, A. C. Is There a Dark Side to Government Support for Nonprofits? Public Administration Review,Vol.60,No.3,2000, pp.211-218.這不僅不利于項目管理，而且使得外部監(jiān)督十分困難，使得合作關(guān)系的正式問責(zé)性不足。*Jing, Y. and Chen, B. Is Competitive Contracting Really Competitive? Exploring Government-Nonprofit Collaboration in China. International Public Management Journal, Vol.15,No.4,2013, pp.405-428.社會組織所提供服務(wù)的質(zhì)量不高，且沒有惠及公眾，表現(xiàn)出懸浮的特征。*李春霞，鞏在暖，吳長青：《體制嵌入、組織回應(yīng)與公共服務(wù)的內(nèi)卷化——對北京市政府購買社會組織服務(wù)的經(jīng)驗研究》，《貴州社會科學(xué)》2012年第12期。

從上述研究可以看到， 政府購買社會服務(wù)的實踐伴隨了政策文本與政策實踐斷裂的議價過程，表現(xiàn)出明顯的“政策區(qū)隔”現(xiàn)象。即在政策的正式采納與具體實施之間維持一定距離。本文在上述研究成果的基礎(chǔ)上，討論政府購買社會服務(wù)從“規(guī)范化形態(tài)”到“非正式運作”進(jìn)而導(dǎo)致“政策區(qū)隔”的變化軌跡：政府試圖通過設(shè)置各類規(guī)章制度與審批流程將購買社會服務(wù)這一行為予以規(guī)范化管理，政府購買在外觀上的確呈現(xiàn)出更加科層化與標(biāo)準(zhǔn)化的特征，科層體系的控制力度得以強(qiáng)化。*渠敬東，周飛舟，應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。但是，政府購買社會服務(wù)中出現(xiàn)的種種非正式運作情景，都表明政府購買并未實現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，這一創(chuàng)新型政策形態(tài)在執(zhí)行中呈現(xiàn)出形同質(zhì)異的“政策區(qū)隔”特征。簡言之，論文將在檢視政府購買社會服務(wù)規(guī)范化形態(tài)特征的基礎(chǔ)上，深入描述在該政策的執(zhí)行過程中，政府與社會組織表現(xiàn)出哪些非正式運作行為，進(jìn)而分析“政策區(qū)隔”現(xiàn)象是如何形成的。

本研究運用深度個案的質(zhì)性研究方法，選取的個案是S市司法局與A機(jī)構(gòu)合作的社區(qū)矯正服務(wù)項目。2004年，社區(qū)矯正服務(wù)成為S市政府借鑒國外經(jīng)驗推廣政府購買服務(wù)的試點領(lǐng)域，A機(jī)構(gòu)是該服務(wù)項目的承接方。本文所使用的資料是筆者2013—2014年通過訪談法、觀察法和文獻(xiàn)法搜集得來的。資料主要包括以下部分：一是來自司法局與A機(jī)構(gòu)工作人員的訪談資料；二是實地觀察資料；三是相關(guān)文獻(xiàn)檔案。

二、政府購買的規(guī)范化形態(tài)特征

為了回應(yīng)社會治理轉(zhuǎn)型的要求，行政機(jī)構(gòu)推行政府購買社會服務(wù)這項重要的改革政策，以求改變自身與社會組織關(guān)系。從其規(guī)范化狀態(tài)*在界定政府購買社會服務(wù)的規(guī)范化狀態(tài)時，一方面依據(jù)的是政府制定和出臺的各項政策對購買服務(wù)的一系列約束與規(guī)定；另一方面是指現(xiàn)有理論研究對政府購買的界定與分析。受新公共管理理論的影響，目前主流理論在分析政府購買服務(wù)的應(yīng)然狀態(tài)時，也認(rèn)為購買服務(wù)應(yīng)以效率層面的考慮作為主要標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)競爭機(jī)制和合同管理的作用。來看，政府購買社會服務(wù)強(qiáng)調(diào)運用市場化機(jī)制，借助專家的論證與評估技術(shù)，將服務(wù)外包給合適的承接方，該行為最重要的目標(biāo)之一是實現(xiàn)服務(wù)供給的效率、理性和專業(yè)化。*吳月：《政府購買公共服務(wù)的異化》，《天府論壇》2014年第6期。從西方國家來看，在政府購買社會服務(wù)的規(guī)范化狀態(tài)下，政府購買的具體操作遵循的是公開透明的運作流程。*本部分資料主要來源于2009年世界銀行與民政部合作完成的研究報告《政府向社會組織購買公共服務(wù)的國際經(jīng)驗》，該研究報告分析并總結(jié)了西方國家在推行政府購買服務(wù)時遵循的基本操作流程。首先，明確需求、制定規(guī)劃。確定需要向社會組織購買的服務(wù)項目、質(zhì)量和數(shù)量，并制定財政收支方案，確保社會服務(wù)的有效供給。其次，公開招標(biāo)、簽訂合同。政府部門應(yīng)秉承公開、公正、平等的原則，向社會公開需求信息和資金預(yù)算，并進(jìn)行招標(biāo)，從中選擇最優(yōu)項目方案，與中標(biāo)機(jī)構(gòu)簽訂購買合同。再次，項目實施、監(jiān)督管理。一方面，社會組織應(yīng)依據(jù)合同約定進(jìn)行服務(wù)生產(chǎn)，另一方面，政府也應(yīng)加強(qiáng)對項目進(jìn)展?fàn)顩r和社會服務(wù)生產(chǎn)狀況的監(jiān)督管理。最后，評估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)。當(dāng)項目方案所規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容全部完成時，作為出資方的政府應(yīng)邀請第三方進(jìn)行項目評估。

作為向西方國家學(xué)習(xí)的制度創(chuàng)新行為，我國在推進(jìn)政府購買的過程中，也在參考國外經(jīng)驗的同時設(shè)置相關(guān)規(guī)章制度，以求實現(xiàn)政府購買社會服務(wù)的規(guī)范化管理。具體到本案例中，S市政府在推行政府購買社會服務(wù)時，通過推行一系列政策文件，明確了政社合作的基本規(guī)程，也在形式上實現(xiàn)了政府購買的規(guī)范化運作。根據(jù)S市《關(guān)于規(guī)范政府向社會組織購買服務(wù)的實施意見》的相關(guān)內(nèi)容，政府主管部門要求各級各部門依照公開、公平、公正、競爭原則，建立健全信息公布、項目購買、履約管理、驗收結(jié)算的規(guī)范化流程。在項目的提出階段：政府應(yīng)將購買服務(wù)的資金安排、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、評價方法等內(nèi)容信息及時通過政府網(wǎng)絡(luò)平臺或相關(guān)媒體向社會公布。在項目評審階段：政府應(yīng)該成立項目評審委員會，評審工作需要嚴(yán)格遵守公平公正、財力平衡的基本原則，選擇符合條件的承接方。在履約管理階段：購買主體應(yīng)與承接方簽訂合同，合同需要明確購買服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價格等要求，以及資金結(jié)算方式、權(quán)利義務(wù)事項和違約責(zé)任等內(nèi)容。購買主體跟蹤監(jiān)管服務(wù)全過程，督促承接主體嚴(yán)格履行合同。在績效評估階段：政府要建立由購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評審機(jī)制，對服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核。

2004年開始，A機(jī)構(gòu)就與S市司法局等行政機(jī)構(gòu)開展政府購買合作試點；2009年以后，政社雙方開始創(chuàng)新合作方式，招標(biāo)方需要在了解服務(wù)對象基本需求的基礎(chǔ)上設(shè)計政府購買服務(wù)項目，并采取招投標(biāo)方式選擇合作對象。A機(jī)構(gòu)對外公開宣稱自己是自主運作的非政府部門，是非營利性的、從事專業(yè)社會服務(wù)的民辦非企業(yè)單位，政府部門也宣稱是通過公開擇優(yōu)的合同競標(biāo)與A機(jī)構(gòu)達(dá)成契約化合作關(guān)系，雙方的合作過程是嚴(yán)格遵循合同管理的相關(guān)規(guī)定的。S市司法局的一位工作人員T也提到：“從項目的整個運作過程上看，我們做得是比較規(guī)范的，從項目申報到績效評估，中間包括了很多步驟，每一步都有不同的規(guī)定和更為細(xì)化的程序，必須按照要求走。在選擇合作對象的時候，我們是按照競爭性的招投標(biāo)的相關(guān)要求去做的，確定合作對象之后，每一步怎么做，程序上的要求也很多，其中有一個很重要的經(jīng)費問題，也就是在項目實施中的預(yù)算和開支，要嚴(yán)格按照要求報批預(yù)算數(shù)據(jù)、結(jié)合績效評估分期撥款，我們都按照相關(guān)政策文件的要求來。”

三、非正式運作：政府購買社會服務(wù)的實際圖景

從司法局與A機(jī)構(gòu)的合作形式上看，政府購買社會服務(wù)符合政策文本提出的規(guī)范化運作的基本要求。但是，經(jīng)過田野調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，該組織并沒有保持機(jī)構(gòu)的獨立性與自主性，而且在政府購買社會服務(wù)的實際運作過程也沒有遵循規(guī)范化的運作程式，各種非正式運作行為充斥其中。

(一)定向合作的“內(nèi)部化”*王浦劬等通過調(diào)查認(rèn)為購買行為“內(nèi)部化”，官辦社會組織成為政府部門的延伸，在實際運行中缺乏對雙方都有約束力的契約關(guān)系，社會組織隨時接受政府下派的任務(wù)。參見王浦劬，萊斯特·M. 薩拉蒙，等：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社，2010年，第27頁。購買

在投標(biāo)環(huán)節(jié)，政府在選擇服務(wù)承包方時具有很強(qiáng)的偏好性，即傾向于挑選與政府有密切關(guān)系的社會組織作為合作搭檔，這導(dǎo)致政府購買社會服務(wù)往往成為“指定”或“定向”購買。具體到A機(jī)構(gòu)，它是在S市司法局的積極培育和大力扶持下成立的，其成立的目的就是承接政府指定的購買服務(wù)。為了使A機(jī)構(gòu)順利入選，政府還會在購買招標(biāo)環(huán)節(jié)設(shè)置條件，制定類似于“蘿卜招聘”式的資格要求，甚至干脆采取定向招標(biāo)方式。2012年3月16日，S市政府采購中心發(fā)布公告，將A機(jī)構(gòu)作為購買社區(qū)矯正服務(wù)的單一采購來源。對此，S市司法局的一位副主任在接受訪談時說：“我們之所以成立A機(jī)構(gòu)，就是為了有一個承接社區(qū)矯正服務(wù)的主體，我們希望入選的服務(wù)方是體制內(nèi)的社會組織，他們跟我們關(guān)系密切，而且非常好控制。如果是比較獨立的社會組織承接了，在合作中出現(xiàn)意見不一致的情況，應(yīng)該怎么處理？”

A機(jī)構(gòu)總社的一位工作人員也認(rèn)為：

“我們的使命是什么？就是把政府交代的事情辦好。這個購買服務(wù)，就是政府指派的任務(wù)，競標(biāo)是文件要求，實際上這里形式上的意義多于內(nèi)容，最后還不是上頭說了算。而且，這個事情，除了我們，還有誰能干？市司法局也只相信我們能做好它。”

特別要指出的是，從組織經(jīng)費構(gòu)成來看，A機(jī)構(gòu)的經(jīng)費來源渠道具體包括：機(jī)構(gòu)組建時S市委、政法委的資金注入；機(jī)構(gòu)正式運作后市司法局、各區(qū)(縣)司法局、各街(鎮(zhèn))司法所給予的撥款、A機(jī)構(gòu)開展日常業(yè)務(wù)工作的收入；社會各界的捐贈收入；其他合法性收入。由于目前我國的社會捐助體系并不健全，A機(jī)構(gòu)以捐款形式獲取的社會收入很少，因而政府投入的資金與購買經(jīng)費實際上成了A機(jī)構(gòu)主要的資金來源。這導(dǎo)致政府基本上控制著A機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)來源。因此，A機(jī)構(gòu)也力圖加強(qiáng)與各級政府主管部門的聯(lián)系，獲取對方的信任，以便汲取物質(zhì)資源，維系組織生存。

(二)合同的形式化

政府購買社會服務(wù)口頭協(xié)議居多，正式的文本合同少；即使有正式合同，內(nèi)容也十分簡單。對于政府購買的產(chǎn)品細(xì)目與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，合同上基本沒有提及。從2004年起，A機(jī)構(gòu)每年都在承接政府購買的社區(qū)矯正服務(wù)。在合作的早期階段，市司法局通過簽訂合作協(xié)議的方式與A機(jī)構(gòu)達(dá)成購買社會服務(wù)的相關(guān)共識。隨著S市相關(guān)制度的規(guī)范化程度日益提升，從2009年起，市司法局與A機(jī)構(gòu)開始簽訂正式合同文本來約束對方的合作行為，但是文本內(nèi)容極為簡單，無法對雙方起到實質(zhì)約束作用，更像一個應(yīng)付上級政府檢查的文件材料，A機(jī)構(gòu)的副總干事指出：“合同這個東西，我們以前都是沒有的，只簽訂過合作協(xié)議，對，沒有正式合同文本。遇到要開展活動，上面口頭通知，打個電話，我們就知道要做什么事情了。最近幾年開始簽訂合同了，不過合同規(guī)定的條款很簡單，這個(簽訂合同)主要是為了應(yīng)付上級檢查，備案要用的。”

(三)購買目標(biāo)的錯位與偏離

政府購買社會服務(wù)的一個核心目的是為了精簡政府職能，更好地滿足民眾對于社會服務(wù)的多元化需求。但是，在具體實踐中，A機(jī)構(gòu)承接的政府購買社會服務(wù)，表面上是為了追求經(jīng)濟(jì)上的效率，其實質(zhì)卻是為了滿足政府在政治上，如維穩(wěn)的需要。因此，A機(jī)構(gòu)承接的購買項目也出現(xiàn)了目標(biāo)上的錯位與偏離。A機(jī)構(gòu)的副總干事直言：“過去這個工作歸政府管，出了事情也歸政府負(fù)責(zé)。特別是社區(qū)矯正服務(wù)，它針對的服務(wù)對象也很特殊。管得好，那就是很好的事情；管得不好，就要承擔(dān)很多不利的后果，包括影響社會穩(wěn)定、社會治安等。這些以前是政府承擔(dān)的，但是現(xiàn)在挪到我們這兒，這些矛盾不也就轉(zhuǎn)移到我們這里了么。”

由于購買社會服務(wù)中社會組織傾向于優(yōu)先滿足政府需求，與行政體系的關(guān)聯(lián)度更高，與服務(wù)對象的聯(lián)系較為松散，因此也難以滿足多元化的服務(wù)需求。

(四)A機(jī)構(gòu)對合同之外行政事務(wù)的承擔(dān)

根據(jù)與政府部門簽訂的合同規(guī)定，A機(jī)構(gòu)完成合同規(guī)定的要求即可。然而，政府總會自覺不自覺地將社會組織當(dāng)做自己的附屬機(jī)構(gòu)或下屬部門，這種慣性管理思維導(dǎo)致政府部門認(rèn)為既然已經(jīng)給予社會組織經(jīng)費支持，社工就應(yīng)聽從政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，直接服從政府部門的工作指揮與任務(wù)安排。在這里，政府遵循的是“我出了錢，就要你辦事”的行為邏輯。因此，除了政府購買項目的內(nèi)容之外，政府部門往往會通過“下發(fā)紅頭文件”或者其他直接、間接形式介入社會組織內(nèi)部事務(wù)，讓A機(jī)構(gòu)承擔(dān)了很多合同之外的行政工作，一些社工甚至被戲稱為“治安協(xié)管員”、“二警察”。在這里，社會組織被培養(yǎng)成了政府的“一只腳”或者是“二政府”。由于需要額外承擔(dān)行政機(jī)構(gòu)所指派的一些“份外”事務(wù)，這導(dǎo)致社工大量的本職工作時間被擠占，還經(jīng)常使他們感到疲于奔命、苦不堪言。 A機(jī)構(gòu)下屬P區(qū)社工站的一位工作人員也談到：“尤其到年終，街(鎮(zhèn))政府各個部門都要考核，社工更是經(jīng)常被各個部門揪來揪去。……(為了便于獨自占用社工的勞動)其中一方還振振有詞地對社工說，你們歸我部門直管，不要聽其他人的。可是，我們哪敢啊?得罪了其中的任何一個部門，我們以后的工作就不好做了。我們做過一次內(nèi)部的抽樣調(diào)查，一共有100多位社工，有將近80%的人都認(rèn)為我們現(xiàn)在和上級政府之間更多的是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這和組織章程里規(guī)定的指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系實際上是互相矛盾的。”

A機(jī)構(gòu)接受上級或同級政府部門的指令和考核，并代替政府承擔(dān)了許多職能，這導(dǎo)致A機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)和功能上逐漸向行政機(jī)構(gòu)靠攏。這一問題也影響了社工的自我定位。在調(diào)研中，有很多社工都對自己的身份產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為自己本質(zhì)上是“二警察”。

(五)對違約行為的處理

在合同執(zhí)行過程，由于政府在資源分配領(lǐng)域的權(quán)威性地位，A機(jī)構(gòu)對政府的依賴性很強(qiáng)，在政府購買社會服務(wù)中也沒有足夠的能力和地位與政府處于平等的談判和協(xié)商地位。因此，針對合同執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違約行為，包括政府讓一些A機(jī)構(gòu)承接了購買服務(wù)之外的工作，延期支付項目的配套資金等，A機(jī)構(gòu)也不會使用法律手段追究。此外，如果A機(jī)構(gòu)延期完成合同規(guī)定的相關(guān)事項，政府一般也不會采取懲罰措施，雙方都傾向于通過非正式機(jī)制解決糾紛。A機(jī)構(gòu)的副總干事指出：“矛盾肯定是有的，(政府)經(jīng)常性讓我們做些份外的事情，有時候也會出現(xiàn)經(jīng)費沒有按時撥付的情況。但是，這些都是小問題，政府肯定不會拖欠(經(jīng)費)，這些還用不上(打官司)那么嚴(yán)重，沒必要。再說，很多工作的開展都離不開政府的支持，我們還是需要和他們保持一個良好的關(guān)系。如果真有矛盾，我們可以通過開會、打書面報告等形式來進(jìn)行協(xié)商解決。”

(六)“走過場”的績效評估

如前所述，根據(jù)政府購買社會服務(wù)的相關(guān)政策文件規(guī)定，應(yīng)針對政府購買設(shè)置一定的質(zhì)量控制機(jī)制，即采取內(nèi)外部結(jié)合的方式進(jìn)行績效評估。然而，“走過場”式的績效評估甚至跳過評估，直接結(jié)項的并不少見。筆者進(jìn)行的田野調(diào)查也證明了這一觀點。A機(jī)構(gòu)的副總干事一針見血地說：“評估？基本上是走走過場。我們跟市司法局合作這么多年，從來沒有績效評估不過關(guān)的時候。第三方評估是最近幾年才提出來的，他們也要給我們打分。政府的確對這一塊也越來越重視了。不過，我們到底做得怎么樣，主要還是政府說了算，跟他們沒有太大關(guān)系。”

在這里，外部(第三方)績效評估處于失語狀態(tài)，社會組織承接的購買項目績效如何，仍然由政府判定。在這里，績效評估已然成了政府控制社會組織的一種手段。

四、政策區(qū)隔：政府購買服務(wù)的結(jié)果呈現(xiàn)

規(guī)范化治理的政策導(dǎo)向與實際運作的非正式行為相共存的圖景可以用“區(qū)隔”一詞來概括，即組織有意識為了獲得合法性而采納正式的政策，但是在政策與實踐之間進(jìn)行隔離。*Meyer, J. and B. Rowan. “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony.” American Journal of Sociology， Vol.83,No.2,1977, pp.340-363.通過維持政策與實踐之間的距離，區(qū)隔一方面迎合在環(huán)境中的制度壓力，另一方面避免了嚴(yán)格執(zhí)行政策可能導(dǎo)致的毀壞性后果。*Bromley, P. and W. Powell. “From Smoke and Mirrors to Walking the Talk: Decoupling in the Contemporary World.” The Academy of Management Annals, Vol.6,No.1,2012, pp.1-48.作為組織實踐，區(qū)隔*政策區(qū)隔這一現(xiàn)象具有普遍性。有研究指出，英國的地方政府在實施歐洲質(zhì)量管理基金會的優(yōu)秀商業(yè)模式過程中，政策實施本身與模式要求出現(xiàn)重大區(qū)隔(Bowerman，2002)。區(qū)隔在中國的公共管理實踐中也存在。例如，多年來進(jìn)行的公務(wù)員制度改革，一方面對西方公務(wù)員制度實現(xiàn)了正式采納，一方面又保持了原有的干部人事制度(Chan& Li，2007)。具體可見：Bowerman, M. Isomorphism Without Legitimacy? The Case of the Business Excellence Model in Local Government.Public Money & Management,Vol.22,No.2,2002, pp.47-52；Dong, L., T. Christensen, and M. Painter. A Case Study of China’s Administrative Reform: The Importation of the Super-Department.American Review of Public Administration,Vol.40,No.2,2010,pp.170-188；Chan, H. S. and S. Li. “Civil Service Law in the PRC: A Return to Cadre Personnel Management.” Public Administration Review,Vol.67,No.3,2007, pp.383-398.策略導(dǎo)致對正式策略的折中，會導(dǎo)致不同程度的績效赤字。政府購買社會服務(wù)要求承包方在申報及實施項目時，應(yīng)遵循標(biāo)準(zhǔn)化和程式化的規(guī)范要求，注重競爭性，強(qiáng)調(diào)合同管理的必要性，并應(yīng)依據(jù)績效評估的要求實施嚴(yán)格的事后監(jiān)管。對程序、規(guī)范和步驟程式化的強(qiáng)調(diào)，在保障上級監(jiān)管和科學(xué)決策等方面起到一定的作用，亦能夠提高項目的可控性。但是，在具體實踐過程中，規(guī)范化的程式要求只是構(gòu)成項目運作的理想化目標(biāo)，其原則只是被當(dāng)作體現(xiàn)在文字材料上的程序規(guī)范而被遵守，而并沒有真正實踐作用。*李祖佩：《項目制的基層解構(gòu)及其研究拓展——基于某縣涉農(nóng)項目運作的實證分析》，《開放時代》2015年第2期。這主要是由于以下幾個方面的原因造成的：

(一)制度壓力下的強(qiáng)制性政策執(zhí)行

制度同構(gòu)主義認(rèn)為組織會傾向采納取得社會合法性的實踐和結(jié)構(gòu)，從而展現(xiàn)出同構(gòu)化的趨勢*DiMaggio, P. and W. Powell. “The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields.” American Sociological Review,Vol.48,No.2,1983, pp.147-160.。中國地方政府部門正在更多地與企業(yè)、社會組織和其他政府部門簽訂購買合同來應(yīng)對不斷增長的服務(wù)需求。和西方的地方政府一樣，這些行動后面的推動因素是基于經(jīng)濟(jì)和政治上的雙重考量*吳月：《政府公共服務(wù)合同外包研究的進(jìn)展與熱點主題：評述與前瞻》，《天津市委黨校學(xué)報》2012年第6期。。來自上級的政策指示、臨近或類似地方政府的卓越實踐以及專業(yè)協(xié)會或?qū)W術(shù)社區(qū)的建議都可能推動地方政府去忽略在需求方和供給方上面存在的不完善，而急忙采納政府購買政策。

政府購買社會服務(wù)是國家開展社會治理轉(zhuǎn)型，吸納社會力量進(jìn)入服務(wù)供給過程的重要決策之一，政府高層在也從頂層設(shè)計上對服務(wù)供給體制的變革進(jìn)行了一系列規(guī)劃，要求各個地方政府予以執(zhí)行。加之S市地處沿海發(fā)達(dá)區(qū)域，歷來被認(rèn)為是改革的排頭兵，其承載的制度創(chuàng)新壓力更大，可以說，多重制度壓力是S市大力推進(jìn)政府購買政策的主要原因。類似的，當(dāng)社會組織受到外部強(qiáng)令的驅(qū)使而參與時，它們對政策的信任和參與的動機(jī)都可能減弱。由于絕大多數(shù)社會組織都有業(yè)務(wù)主管單位，它們參與政府購買可能是對行政機(jī)構(gòu)的勸說甚至是命令的消極回應(yīng)。A機(jī)構(gòu)作為官辦社會組織，其合法性及物質(zhì)資源均來源于政府機(jī)構(gòu)。當(dāng)司法局要求A機(jī)構(gòu)在政府購買社會服務(wù)上予以配合時，無論A機(jī)構(gòu)在主觀上是否愿意，為了獲取生存和發(fā)展的空間，它都必須積極配合政府的行動。

(二)嵌入性邏輯下規(guī)范性目標(biāo)的偏離

在“壓力型體制”下，行政體系需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定上取得一定成績，以應(yīng)對政績考核指標(biāo)帶來的約束。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定的邏輯，也體現(xiàn)在政府對待社會組織的態(tài)度上。為實現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)上的雙重目標(biāo)，政府在與社會組織合作時，會有意無意地將自身的行動邏輯滲透進(jìn)入社會組織。囿于汲取資源的生存和發(fā)展性需求，社會組織也被納入行政體系的行動邏輯之中，進(jìn)而服務(wù)于政府需要。

對于司法局而言，政治穩(wěn)定也是績效考核的重要方面。為了順利完成績效考核目標(biāo)，司法局將政治穩(wěn)定邏輯也植入社會組織之中，要求A機(jī)構(gòu)協(xié)助其完成作為各項行政事務(wù)。而由于A機(jī)構(gòu)自產(chǎn)生當(dāng)天，就不可避免地帶有雙重屬性(即官民二重性)：它既具備一定的志愿性特征，又帶有一定的行政屬性。在雙重屬性的制約條件下，A機(jī)構(gòu)所承接社區(qū)矯正服務(wù)表現(xiàn)出雙重功能：既作為半官方組織承擔(dān)著S市政法系統(tǒng)涉及維穩(wěn)的行政性事務(wù)，又作為社會組織，利用專業(yè)知識為社區(qū)矯正人員提供社區(qū)矯正服務(wù)。由于A機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費、社工的工資待遇都是市司法局及基層司法部門以政府購買社會服務(wù)的形式提供的，市司法局及基層司法部門會習(xí)慣性地把A機(jī)構(gòu)當(dāng)做其“編外機(jī)構(gòu)”，政府部門也會經(jīng)常將一些行政、維穩(wěn)事項下派給A機(jī)構(gòu)完成。

(三)過高的交易費用導(dǎo)致規(guī)范化的程式要求難以實現(xiàn)

任務(wù)復(fù)雜性、市場競爭程度與專用型投資造成在政府購買社會服務(wù)中存在大量的交易費用。為了減少交易費用，規(guī)避承包方的機(jī)會主義行為，并為自身機(jī)會主義行為提供便利條件，政府會更加傾向于實施更加強(qiáng)調(diào)控制的關(guān)系管理策略，即以內(nèi)部生成、內(nèi)部購買的方式來實現(xiàn)社會服務(wù)的供給。換言之，當(dāng)最低程度的服務(wù)績效得以實現(xiàn)時，政府會不太情愿更換合作伙伴。這就導(dǎo)致在政府購買社會服務(wù)的實際運作過程中，為了減少交易費用，維系合作雙方之間的不平等或準(zhǔn)行政的關(guān)系，政府會選擇規(guī)避包括競爭性招投標(biāo)、嚴(yán)格績效管理等規(guī)范性程序要求。

具體到本案例中，A機(jī)構(gòu)與司法局的合作也是內(nèi)部化合作的一個典型范例，社區(qū)矯正服務(wù)作為一項個性化服務(wù)，其標(biāo)準(zhǔn)化程度低，具體服務(wù)內(nèi)容以及績效考核指標(biāo)很難予以準(zhǔn)確的界定與衡量。即便能夠標(biāo)準(zhǔn)化，也需要耗費人力、專業(yè)知識、時間和資金等交易費用，這將增加司法局的管理負(fù)擔(dān)。外加A機(jī)構(gòu)與司法局缺乏相關(guān)經(jīng)驗，競爭性市場也沒有建立起來，嚴(yán)格實施相關(guān)政策規(guī)范會降低A機(jī)構(gòu)投標(biāo)的積極性甚至將其排斥出合作系統(tǒng)之外。為確保合作的順利持續(xù)，A機(jī)構(gòu)和司法局隨后都采取了最小化交易成本的行動策略，堅持非正式化的合作方式，逃避規(guī)范化程式的要求。

由此導(dǎo)致的后果是，司法局沒有能力也不愿意對政府購買的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)控，而只能將精力更多地放在應(yīng)付上級項目管理的各種數(shù)字材料和程序化考核上。正因為如此，在政府購買服務(wù)的運作過程中，出現(xiàn)了以“形式”應(yīng)付“形式”的做法。前一種“形式”是指做材料，就是為應(yīng)對上級檢查，突擊完成項目過程中所需要的各種材料，或是在項目實施驗收后，為項目材料統(tǒng)一上交而集中突擊完成材料編纂工作；后一種“形式”即指規(guī)范程式所追求的形式理性。

(四)非正式協(xié)調(diào)方式對正式規(guī)范的彌補(bǔ)

合作中的非正式運作并不意味著合作的隨意化，而是調(diào)整了合作關(guān)系的溝通方式，即合作需要依靠社會關(guān)系來進(jìn)行協(xié)調(diào)。政府購買中的社會關(guān)系主要強(qiáng)調(diào)政府與社會組織在市場交易關(guān)系之外形成的社會性聯(lián)系，憑借關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的聲譽(yù)機(jī)制、共享的群體文化以及潛在的集體制裁，政府能更加有效地處理由服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)評價的不確定性以及市場發(fā)育不足所引起的交易費用問題。將市場交易行為嵌入社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，依靠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的信任和互惠預(yù)期來化解合作中的風(fēng)險，為政府購買社會服務(wù)的非正式運作提供保障。

作為外源性組織，A機(jī)構(gòu)與司法部門之間有著交纏復(fù)雜的既有關(guān)系存量。在合作過程中，雙方也會有意識地發(fā)展這種關(guān)系。雙方在締結(jié)合作契約時，A機(jī)構(gòu)與司法部門之間不再是單純的買家與賣家的關(guān)系，而是彼此之間具有超越純粹的市場交易、帶有社會性聯(lián)系的關(guān)系。這樣一來，A機(jī)構(gòu)在承接社區(qū)矯正服務(wù)時，面對服務(wù)內(nèi)容的不確定性、發(fā)育不充分的市場條件，雙方就可以依靠合同條款之外的關(guān)系網(wǎng)，如內(nèi)部的聲譽(yù)機(jī)制、行為規(guī)范、互惠預(yù)期以及未來可能發(fā)生的集體制裁，以確保合作各方信守承諾、約束行為中的機(jī)會主義行為。*關(guān)于社會關(guān)系能夠促進(jìn)信任、遏制機(jī)會主義行為的相關(guān)研究可參見Granovetter.Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness. American Journal of Sociology，No.91,1985，pp.481-510.質(zhì)言之，運用非正式的社會關(guān)系來協(xié)調(diào)合作進(jìn)程中發(fā)生的矛盾與糾紛，導(dǎo)致政府購買的實踐過程與制度設(shè)置的規(guī)范化要求之間的張力不可避免，當(dāng)實踐中表現(xiàn)出的靈活性與豐富性不可避免時，死板的以“形式理性”為標(biāo)榜的規(guī)范程式的有效性也就大打折扣。

五、結(jié) 論

20世紀(jì)80年代以來，在全球公共管理革命的背景之下，政府與社會組織開展跨部門協(xié)同的價值在理論和實務(wù)上都獲得了佐證，真正意義的協(xié)同是建立在二個組織自由締結(jié)契約的基礎(chǔ)上的，它十分注重政府與社會組織間的平等主體關(guān)系。*宋程成，蔡寧，王詩宗：《跨部門協(xié)同中社會組織自主性的形成機(jī)制——來自政治關(guān)聯(lián)的解釋》，《公共管理學(xué)報》2013年第4期。然而，通過個案研究發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策文件針對政府購買的過程予以了規(guī)范性的制度約束。在實際執(zhí)行過程中，政府購買社會服務(wù)的相關(guān)制度要求的“表皮”被遵守了下來，合作雙方都遵循規(guī)范化程式開展合作。但是，正如有研究所指出的，政府通過購買服務(wù)等方式來資助社會組織，只是因為其有利于解決政府自身行政管理中的問題。因此，盡管規(guī)范化的表皮被保留下來，政府購買中卻存在很多形同質(zhì)異的矛盾情境，政府購買的制度要求被大量擱置起來，其精神實質(zhì)并沒有被完全遵守。

質(zhì)言之，規(guī)范化的治理邏輯雖然形塑和強(qiáng)化了政府購買的運作規(guī)則，但是沒有能夠遏制和杜絕各種表里不一的非正式運作，從而導(dǎo)致政府購買社會服務(wù)出現(xiàn)了政策區(qū)隔現(xiàn)象。這一現(xiàn)象與我國行政體系自身的特性具有密不可分的關(guān)系。正如有研究所指出的，行政科層化有其缺陷之處，即行政機(jī)構(gòu)越是在責(zé)任目標(biāo)方面追求行政效率的提高，則需要支付高昂費用設(shè)計更加復(fù)雜的程序技術(shù)；越是在制度報表及績效考核指標(biāo)上追求細(xì)致化和周密性，越會暴露科層監(jiān)管存在的缺陷，導(dǎo)致尋租活動的隱蔽化，進(jìn)而為不同領(lǐng)域的經(jīng)營行為留存活動余地。*周雪光：《基層政府間的共謀現(xiàn)象：一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期。

另外，本文認(rèn)為，政府購買社會服務(wù)不斷規(guī)范化的發(fā)展趨勢，在形式上不斷完善的規(guī)范化取向，在執(zhí)行上不斷呈現(xiàn)的非正式運作行為，對于社會治理轉(zhuǎn)型難以具有實質(zhì)的變革意義。進(jìn)而言之，雖然政府購買已經(jīng)具備規(guī)范化的特性形態(tài)，但在實際的社會治理過程中，國家與社會仍然傾向于使用變通手段。可以說，無論是表面上呈現(xiàn)出來的規(guī)范化特性，抑或是實踐中發(fā)生的非正式運作情景，其重要目標(biāo)都是希望將社會控制在行政體系之下。政府購買社會服務(wù)作為一項旨在創(chuàng)新社會治理模式，減少行政機(jī)構(gòu)運作成本，滿足公眾多元化服務(wù)需求的制度創(chuàng)新行為，尚未在實質(zhì)上發(fā)揮其應(yīng)有作用。