規范煉油行業市場秩序還需要進行深層次改革

□ 朱春凱

2018年1月8日，國家稅務總局發布《關于成品油消費稅征收管理有關問題的公告》（簡稱“國稅一號文”），國家對成品油消費稅的監管加強。國稅一號文發布一周內，國內成品油批發價格出現了大范圍“暴漲”，其中汽油價格漲幅在600～1000元/噸，整體上漲幅度在10%左右。這反映了稅收對我國成品油行業的巨大影響。

國家加強對煉油行業的稅收監管，主要是由于我國煉油行業的一些企業特別是一些民營煉油企業“偷稅漏稅”現象較為普遍，且涉及金額較大，其目的是規范我國目前產能日益過剩的煉油行業的秩序，確保煉油行業健康可持續發展。

1月26日，國家發改委、國家能源局、公安部、商務部、環境保護部、國務院國資委、國家稅務總局、國家工商總局、國家質檢總局、國家安全監管總局等10部委印發《關于對煉油領域嚴重違法違規和失信行為開展專項治理工作的通知》（下稱《通知》），內容涉及是否擅自開建擴建煉油裝置、油品升級完成情況、已投用裝置手續不全問題、安全環保稅收和違法代售五個方面，直指當前煉油行業經營亂象。《通知》明確對煉油領域嚴重違法違規和失信行為開展專項治理工作，成為繼1月初關于成品油消費稅征管公告后油氣領域又一重量級監管動作。

產能過剩是目前我國煉油行業的突出問題，為了實現煉油行業的優勝劣汰，提高中國煉油產業的競爭力，行業秩序必須規范。成品油消費稅的問題是我國煉油行業很久以來一直存在的問題，無論國家還是地方政府都很“重視”，但是過去采取的措施主要是“堵漏”，而非“疏通”，所以就出現了成品油稅收監管年年加碼、“偷稅漏稅”屢禁不止的現象。具體原因是多方面的，一是我國各行業法制建設的不健全，二是中央政府與地方政府利益博弈的問題。如成品油消費稅上繳國庫，地方政府非但沒有分到稅收還承擔著很大的監管責任，自然積極性不高；如果監管嚴格，很多民營企業難以為繼，地方政府就可能面臨稅收下降、失業率增高的問題。所以就出現了成品油稅監管征收效果不好的問題。國稅一號文的強化稅收監管要真正落地，還有很多工作要做。

況且，目前國內地方成品油稅收存在的問題，究竟是偷稅漏稅還是合理避稅，很難進行明確界定。因為很多稅種在定義上本身存在相互交叉和模糊不清的問題，這是監管中的難題。

消費稅征收后移也不能完全解決問題。為解決成品油消費稅的問題，曾有提議將消費稅征收從生產環節后移至零售加油站環節，但這也不能完全解決目前存在的漏稅問題。很多柴油從生產環節或者從油庫直達礦山、車隊等終端消費，流通的柴油并未經過加油槍走向終端，監管難度非常大。而汽油從流通方式角度看比柴油可行性大，但是全國擁有10萬多座加油站，使得政府稅收監管對象的“集中度”大幅下降，監管難度也很大。所以有人預言，成品油消費稅后移征收之后出現的新問題比解決的問題還要多。

我國成品油消費稅征收由于監管力度的加大在逐步好轉，國家改革的目的是創造一個公平的競爭環境。這一改革將對地方煉油企業的經營和利潤產生不小的影響，能促進其依法規范經營，提高競爭力。

近年來不斷出臺的稅收和其他違法監管政策、快速上升的違法成本，使我國煉油行業的市場環境逐步改善。但是，要徹底改變目前中國煉油行業的稅收和其他監管不到位的問題，還需要對從中央到地方的監管體制和責權利分配進行改革，需要建立從生產、儲運、消費、終端使用等各個環節進行全流程監管的體系。