農村公共文化服務第三方評估研究:理論溯源、功能審視與實踐反思*

任鵬飛 （ 南開大學周恩來政府管理學院 天津 300350 ）

1 引 言

2017年在黨的第十九次全國代表大會上，習近平同志明確提出：“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動。”[1]緊接著于2018年，李克強同志在第十三屆全國人大一次會議上也重點指出：“推進基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉區域發展差距。”[2]鑒于黨和政府對公共文化服務的高度重視，農村公共文化服務建設成為各級政府全面推進公共文化服務建設以及新農村建設的重點領域。近些年，各級政府陸續出臺了一系列針對農村公共文化建設的政策措施，力爭早日實現公共文化服務均等化與全覆蓋。

伴隨著農村公共文化建設的全方位推進，各級地方政府陸續將農村公共文化服務評估作為一項文化服務創新活動來加以開展。究其原因，主要有以下3個方面：第一，農村公共文化服務評估能夠檢驗當地政府是否達到預定的建設目標；第二，農村公共文化服務評估可以發現前期建設中存在的不足和深層次問題，為后續工作提供改進的方向和對策，實現以評促建；第三，對農村公共文化服務實施評估，能夠充分展現地方政府的建設成果，增強自身公信力，更好地獲取上級領導和當地群眾的認可。

與地方政府熱衷于對農村公共文化服務實施評估之實踐形成反差，當前針對農村公共文化服務評估的研究尚有欠缺，實為一種遺憾。當然，國內已有少量學者針對農村公共文化服務評估做出了相關研究，其研究主題主要圍繞以下3類展開：其一，李少惠等學者從公共治理視角出發，總結了農村公共文化服務評估的意義，并提出了農村公共文化服務評估的模型[3]；其二，李寧從目標導向出發，分析了農村公共文化服務評估的現實問題，探討了農村公共文化服務評估機制的具體構建[4]；其三，彭益民則立足于構建農村公共文化服務評估指標體系，提出指標體系設計的五大原則和三級體系[5]。通過上述歸納可知，已有的研究成果雖然能夠推動農村公共文化服務評估的創新與發展，但并未重視第三方評估在農村公共文化服務評估中的重要地位，對其缺乏細致深入的研究。相比之下，一些發達國家很早就在公共圖書館、博物館以及藝術展覽館等公共文化服務領域引入了第三方評估，并取得了一系列研究成果。這些成果主要集中于第三方參與公共文化服務評估的功能、影響、方法與技術等。例如，英國學者George Boyne等人提出了第三方參與公共文化服務評估的作用和理論框架[6]；日本學者Ishihara研究了第三方參與公共文化服務評估的模式，包含評估工具與評估流程[7]；而韓國學者Younghee則從第三方的角度評估了公共圖書館對居民生活質量和服務均等化帶來的社會價值[8]。雖然這些來自第三方評估標桿國家的研究具有一定的借鑒意義和參考價值，但并不能恰如其分地反映和解釋當前我國農村公共文化服務第三方評估現狀。

現階段，在我國農村公共文化服務評估實踐中，第三方評估憑借其獨有的特點，逐漸獲得了各級政府的青睞。鑒于此，本文嘗試以“第三方評估”為研究切入點，對農村公共文化服務領域中的第三方評估進行總結，在追溯其理論來源與審視其功能定位的基礎之上，通過反思評估實踐，提出一套具有針對性的第三方評估優化路徑。

2 農村公共文化服務第三方評估的理論溯源

加快農村公共文化服務建設，推進基本公共文化服務均等化是現階段我國在文化服務領域實施的一項重大國家戰略，而在農村公共文化服務中引入第三方評估則是服務好這項戰略的重要舉措。在農村公共文化服務中引入第三方評估有著可靠的理論依據，利益相關者理論、委托代理理論以及協作治理理論分別從制度設計、主體優化以及體系重構3個方面為農村公共文化服務第三方評估的引入與優化提供了理論基礎。

2.1 委托代理理論

為了解決企業者兼具經營者所帶來的嚴重問題，美國經濟學家伯利和米恩斯于20世紀30年代提出了委托代理理論。委托代理理論的運用具有一定的前提條件：由于博弈環境下的信息不對稱以及分工環境下的專業精細化，導致了所有者知識、能力和精力不足等問題，無法合理有效地行使自身權利；與此同時，在此環境下，也造就了不少擁有專業背景的代理人，他們有充足的時間和精力去實施專業化的委托項目。隨著評估工作的日益復雜化和專業化，將專項評估工作委托給具備專業背景的第三方，不失為一種實現評估專業性、經濟性和有效性的科學模式。

推進基本公共文化服務均等化的戰略方針是由中央政府設計的國家發展重大規劃，各級地方政府根據該規劃開展具體實施工作，以加快農村公共文化服務建設。在開展與完成農村公共文化服務建設的同時，不可避免地要進行評估工作。然而，政府實施內部評估一定會產生代理人的自私效應[9]，因此，有必要引入第三方對農村公共文化服務實施評估工作。第三方實施農村公共文化服務評估工作可以有效避免政府既當教練員又當運動員還當裁判員的問題，有利于提高建設標準和服務規范[10]。但是，地方政府選擇第三方來實施農村公共文化服務評估工作也存在些許問題，如第三方與政府的利益并非完全一致，二者在信息方面存在不對稱等。因此，政府需要對第三方坦誠相待，強化政策支持，擴大信息透明范圍。與此同時，為了規范第三方參與農村公共文化服務評估工作的行為，應該制定相關法律法規，制約第三方評估的隨意性，增強第三方評估的規范性。

2.2 利益相關者理論

20世紀60年代開始，利益相關者理論在西方國家逐步發展并成熟起來，該理論從參與者的視角出發，促進了企業管理方式的轉變。關于對利益相關者概念的定義，眾多學者從不同的角度出發，給出了各自不同的看法。其中，具有代表性的觀點是弗里曼在《戰略管理：利益相關者方法》一書中提出的：“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”[11]。我們可以從這個重要定義中發掘出該理論的基本觀點：任何一個組織的生存和發展都離不開各利益有關者的實質參與和積極投入。此外，利益相關者理論的另一代表人物米切爾提出了針對利益相關者分析的“米切爾評分法”，該評估辦法依據影響力、合法性、緊迫性3個基本特征將利益相關者劃分為“潛在型利益相關者”“預期型利益相關者”以及“完全型利益相關者”。

第三方評估是一種強調評估主體特征的評估形式[12]，故應較早明確評估主體。借助上述對利益相關者理論的考察與理解，能夠為我國農村公共文化服務第三方評估主體的分析與優化提供理論基礎。現階段，實施農村公共文化服務第三方評估的主體主要有高校專家學者、專業型評估組織、社會代表以及普通民眾等4類。根據“米切爾評分法”，可分析出高校專家學者和專業型評估組織屬于“預期型利益相關者”，即其影響力和緊迫性較強，而合法性較弱；社會代表和普通民眾屬于“潛在型利益相關者”，即其具有一般合法性，但影響力和緊迫性較弱。基于上述分析并結合我國具體國情，針對農村公共文化服務第三方評估主體優化的基本思路如下：增強高校專家學者和專業型評估組織的參評機會，即提高他們的“合法性”；與此同時，提高社會代表和普通民眾的專業性，即擴大他們的“影響力”。

2.3 協作治理理論

協作治理是20世紀90年代在西方逐步發展起來的治理理念，它超越了傳統的政府管理理念，強調一種多元主體和協調合作的治理模式[13]。進入21世紀，伴隨著治理在中國的迅速興起,協作治理這一重要理論也引發了國內多位學者的重點關注和評析。對于協作治理的定義，根據國內外諸學者的定義，可以從以下3點進行綜合理解：第一，協作治理強調多元主體參與；第二，協作治理注重一種共同目標和公共利益；第三，協作治理重視以協商的方式來解決公共政策問題。

現階段，我國農村公共文化服務第三方評估的基本狀況是“黨委領導、政府負責、社會協同、民眾參與”。對此，可以從以下兩方面予以理解：第一，我國農村公共文化服務第三方評估是多方共同參與的，而非由第三方獨立主持；第二，政府（廣義）作為農村公共文化服務第三方評估的發起者、維系者和資源供給者，是農村公共文化服務第三方評估中的必備因素，在整個評估中占有十分重要的地位。基于協作治理理論和當前我國農村公共文化服務第三方評估的現狀，可以明確我國農村公共文化服務第三方評估是一種多方參與的復合型評估模式。在該模式下，政府可以在評估過程中扮演基于共同價值的領導[14]，充分展現自身在信息、資金等多方面的優勢，而參與評估的專業型評估組織能夠保障評估的科學性和專業性。如此，可以發揮出單一參與主體無法具備的優勢，構建科學合理的農村公共文化服務第三方評估體系。

3 農村公共文化服務第三方評估的功能審視

法國社會學家迪爾凱姆指出, 任何一項事物的“功能”就是該事物與社會機體的要求相合拍[15]。農村公共文化服務第三方評估作為一項重要的評估模式，其基本功能與當前我國農村公共文化服務的現狀密不可分。目前，在鄉村振興的大背景下，我國農村公共文化服務建設快速推進，在此過程中，農村公共文化服務在供需契合、流程運作以及服務效果等方面存在些許不足。因此，第三方評估的作用域需要在原有的基礎上加以修正和拓展，從全流程角度實現功能嵌入，具體可從需求評估、過程評估和結果評估3個方面展開。

3.1 需求評估：第三方評估有利于提升農村公共文化服務供需契合度

黨的十八屆三中全會明確提出：“推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接。”[16]然而，當前我國農村公共文化服務在供需領域仍存在著嚴重的“結構性”矛盾，供需契合度明顯不足，具體表現如下：第一，農村公共文化服務活動與設施需求旺盛，但供給不能滿足需要且存在供需優先順序錯位。比如，一項實證調查顯示，組織文藝演出與培訓文藝骨干的供需順序明顯錯位，組織文藝演出的供給遠高于培訓文藝骨干的供給，而培訓文藝骨干的需求則明顯強于組織文藝演出[17]。第二，全國各地農村公共文化服務的供需不平衡。由于經濟發展不平衡等原因，現階段，我國經濟發達區域的農村公共文化服務需求要明顯低于經濟欠發達區域的需求。第三，全國各地農村公共文化服務的需求類型存在差異，統一供給標準難以滿足各地偏好，產生供需偏差。產生這類問題的主要原因是農村公共文化服務資源未能達到最優配置，服務效率有所不足，服務未能實現供需的完美契合。對此，可以借助第三方評估來實現農村文化服務供給效能的提升。實施農村公共文化服務第三方評估，可以發揮專業型評估組織在需求類型、需求特征以及需求緩急等多個方向上的專業職能，科學引導與分配農村公共文化服務資源，盡力滿足各地農民的公共文化需求，推進農村公共文化服務的供需均衡。

3.2 過程評估：第三方評估有利于強化農村公共文化服務的流程管理

以往的各類評估普遍注重對結果的評估，卻忽視了對整體流程的評估與管理。在此背景下，針對我國農村公共文化服務評估的實踐與研究，大多也只偏重傳統的結果評估模式。然而，農村公共文化服務作為一項政府主導的文化服務，與政府購買物質產品有明顯的區別。物質產品的生產與供給兩個環節往往呈現一種脫離狀態，而文化服務的生產與供給兩個環節是緊密聯系的，甚至是屬于同一疊加環節，如為廣大農村地區提供的表演娛樂活動，其表演過程即涵蓋了生產與供給兩個方面，屬于同一疊加環節。對此，僅注重結果評估是遠遠不夠的，需要強化對服務過程、服務態度以及服務效率等過程性內容的監管與評價。就當前我國農村公共文化服務的過程而言，由于政府內部評估組織在專業知識和人員組織方面的匱乏，難以對整個評估流程實施科學而有效的過程評估。對此，第三方評估主體可憑借自身的專業優勢，更為順利地開展農村公共文化服務過程評估，增強農村公共文化服務政策的執行力，避免被表面行動迷住眼睛。

3.3 結果評估：第三方評估有利于優化農村公共文化服務的效果評估

任何一項政策在結束之時都應該展開結果評估，這不僅有利于強化對政策制定者和政策實施者的監督和制約，而且有助于吸取該項政策執行的成功經驗與失敗教訓，為接下來的實踐提供經驗借鑒，奠定良好的實踐基礎。此外，效果評估還有利于提升政府回應性與應變力，增強對公眾需求的敏感性[18]。就農村公共文化服務而言，效果評估占據了評估中最為重要的地位，而效果評估又以公眾為導向，故公眾滿意度評估的結果是十分關鍵的。然而，農村公共文化服務的對象主要是廣大農民，農民群體在意見表達、利益維護等方面處于相對劣勢，在政府主導實施的公眾滿意度評估中難以合理地表達個人意見，無法發揮自身作用。對此，第三方評估主體能夠借助自身的獨立性，減少評估的復雜性，提高服務滿意度評估的有效性。與此同時，第三方評估主體憑借自身的專業優勢，有能力針對農村公共文化服務滿意度制定一套科學合理的評估指標體系，最終給出一份客觀、全面的綜合性評價。

4 農村公共文化服務第三方評估的實踐反思

現階段，農村公共文化服務第三方評估逐步受到各級政府的重視，先后有多個地區開展了農村公共文化服務第三方評估實踐活動，如廣東省東莞市堅持在農村公共文化服務引入第三方評估機構，初步形成了“四位一體”的評估模式，并由第三方評估機構開發了“東莞市鎮街公共文化服務績效評估系統”。又如，湖南省邵陽市貫徹實施了農村公共文化服務“最后一公里”戰略規劃，并委托“第三方評估”開展了公共文化機構公眾滿意度調查測評，促使人民群眾的文化獲得感不斷增強。可以說，第三方評估在農村公共文化服務領域已經產生了一定的積極影響，所獲成效有目共睹。然而，深入分析不難發現，當前我國農村公共文化服務第三方評估在實踐中仍然存有些許障礙。筆者根據廣東東莞市、湖南邵陽市、廣西防城港市以及湖北黃石市四地的實踐活動，總結出以下幾個方面問題：

第一，評估角色模糊性困境。一般來說，第三方評估主體作為獨立評估方，往往會將客觀公正作為評估的基本原則。然而考察走訪發現，政府為了維護自身形象，有時會干預第三方評估過程，破壞第三方評估主體的獨立行動。與此同時，我國農村公共文化服務第三方評估主體出于自身利益，為了維護與政府的長期合作關系，往往也會在獨立性方面做出一定的讓步。如此，第三方評估主體的中立性便無法確保，評估角色帶有一定的模糊性。

第二，評估資源主導性困境。評估資源包括信息、人力與資金等。目前，我國農村公共文化服務評估的重要信息和主要資金往往被政府所掌握，第三方評估主體無法主導這些資源。例如，防城港市的評估資金統一來源于政府財政撥款。由此，第三方評估主體對政府產生了很強的依賴性，有時不得不聽從政府給出的相關評估意見。

第三，評估過程參與性困境。農村公共文化服務第三方評估需要面向服務對象，即面向當地民眾做好滿意度評估。然而，隨機采訪的普通民眾作為農村公共文化服務的利益相關者，飽受臣民型傳統政治文化的影響，多是被動參與評估過程，缺乏參與熱情，流于形式主義。例如，邵陽市第三方評估方在開展公共文化機構公眾滿意度調查測評時就遇到了村民參與評估熱情不高的難題。如此，第三方評估依舊難以實現評估的客觀性與真實性。

第四，評估結果有效性困境。雖然我國第三方評估已初步形成了一套較為穩定的評估模式，但由于缺乏標準統一的第三方評估資質認證，第三方評估組織的質量參差不齊。上述四地的第三方評估組織各不相同，如黃石市選擇的第三方評估組織成員主要來自于湖北理工學院的專家學者，防城港市則根據自治區政府統一安排搭建第三方遠程監管網絡平臺，而東莞市則通過招標的方式確定具體承擔評估工作的第三方專業評估機構。此外，針對農村公共文化服務領域的評估，第三方評估組織在評估指標設計、評估技術運用等方面仍有欠缺。第三方評估組織的專業性水平有限，評估結果的有效性便會有所不足。

筆者分析發現，農村公共文化服務第三方評估之所以在實踐中面臨上述困境，主要原因是第三方評估在政策層面、理念層面和專業層面存在掣肘因素。為此，筆者以上述四地實踐為基礎，嘗試從利益相關者角度，即政府、第三方評估主體和普通民眾的角度提出以下多條破解困境的可能對策。

4.1 政府：主動培育，強化支持。

當前，第三方評估雖然已在我國“發芽”“成長”起來，且被應用于公共服務的多個領域，然而，從上述分析可以看出，第三方評估尚未進入成熟與穩定階段。對此，政府作為第三方評估的發起者、維系者和資源供給者，需要主動引導和培育第三方評估組織。第一，轉變治理理念，創新評估思維。當前我國正處于國家治理現代化的關鍵階段，政府作為治理現代化的主要推進者之一，應轉變治理理念，充分認識到社會組織在治理中的重要性，主動消除第三方評估的主導性問題。第三方評估作為治理的實踐性工具和評估的創新性模式，政府應當給予肯定，充分調動第三方評估主體參與農村公共文化服務評估的積極性。第二，做好信息公開，強化政策支持。一方面，政府要出臺政府信息公開條例，主動將涉及農村公共文化服務的公共信息公布于眾，方便第三方評估主體接收農村公共文化服務工作的具體細節與實情；另一方面，政府應制定具體政策，給予農村公共文化服務第三方評估明確合理的地位。同時，通過財政、稅收等部門形成第三方評估專項經費，以此改善第三方評估組織的資金依賴現狀，加大扶持和培育第三方評估組織，促成農村公共文化服務第三方評估制度化。第三，加強認證管理，規范行業標準。由前文分析可知，當前我國第三方評估組織的質量水準和專業水平參差不齊。對此，政府應該協助第三方行業組織并制定嚴格規范的行業標準，提高農村公共文化服務第三方評估準入門檻。對于能力強、服務好以及認可度高的第三方評估組織，政府應給予優秀或合格認證，促使農村公共文化服務領域形成穩定的第三方評估力量。第四，合理運用評估結果。農村公共文化服務第三方評估本身不是目的，而是一種手段。為了改變當前農村公共文化服務建設中的主要問題和薄弱環節，政府應避免評估形式主義，做到科學合理地運用農村公共文化服務第三方評估結果，進而不斷推進農村公共文化建設取得新成效。總而言之，針對第三方參與農村公共文化服務評估，政府應該從理念與政策方面予以充分支持。

4.2 第三方評估主體：加強建設，提升水平。

農村公共文化服務第三方評估是一項錯綜復雜、艱巨繁瑣的重要任務，第三方評估主體必須注重自身建設，從多方面增強自身綜合能力，提升專業水平。對此，第三方評估主體可以從以下3個方面展開具體工作：第一，考察可知，我國第三方評估人才存在緊缺問題。鑒于這一現狀，第三方評估組織應該主動培育專業型評估人才，推動評估人才的專業化與職業化，儲備創新型評估青年才俊。與此同時，定期開展有關交流活動，加強農村公共文化服務評估經驗交流，提升評估人員的專業素質。第二，學習先進經驗，提升專業水平。相比國外，當前我國第三方評估的整體專業水平還有所不足。對此，第三方評估主體應該有針對性地學習國外先進技術和知識，吸取國外優秀經驗，努力提升自身專業水平，設計科學合理而又通俗易懂的農村公共文化服務評估指標體系和模型，建立一套適宜我國國情的農村公共文化服務第三方評估模式。第三，加強主體合作，建立協調機制。隨著農村公共文化服務建設的精細化與復雜化，單一的評估組織日漸難以承擔所有評估工作。為了避免碎片化評估，實現整體性評估，應當整合分散的第三方評估力量，加強第三方評估力量之間的合作。同時，第三方評估組織應該以行業協會為基礎，建立良好的協調機制，促進第三方評估力量之間的互動、互補、互聯和互構，破解評估結果有效性問題，實現農村公共文化服務第三方評估的有效性和專業性。

4.3 普通民眾：積極參與，主動監督。

農村公共文化服務第三方評估為廣大基層普通民眾提供了意見表達的有效渠道，廣大民眾應該踴躍參與，主動監督評估過程。第一，普通民眾應該轉變傳統觀念，形成需求表達的主體意識。廣大民眾作為農村公共文化服務滿意度評估的重要參與成員，應當摒棄傳統“順民”思想，樹立主人翁意識，提升社會責任感，樂于向第三方評估人員表達自己的所感與所想。第二，普通民眾應該認識到第三方評估的重要性，樹立實質參與原則，積極參與評估信息反饋以及評估過程監管。一方面，廣大民眾作為農村公共文化服務的直接受益者，應當積極參與滿意度反饋環節，保障第三方評估的真實性與有效性；另一方面，廣大民眾作為農村公共文化服務第三方評估的重要參與者，應該樹立監督意識，協助監管第三方評估過程，避免失真事件的發生，確保第三方評估流程的規范與客觀。綜上所述，普通民眾的積極參與和主動監督能為農村公共文化服務第三方評估營造良好的社會氛圍，克服評估參與性難題，實現第三方評估的客觀性、全面性與有效性。

5 結 語

縱觀我國農村公共文化服務發展歷程可知，農村公共文化服務并非新時代國家治理現代化背景下的一個新命題。進入新世紀，我國逐步加快構建農村公共文化服務體系。在此大環境下，第三方評估作為一種重要的社會治理手段，在農村公共文化服務實踐中日益受到重視與應用。從農村公共文化服務第三方評估的學理研究層面來看，利益相關者理論、委托代理理論以及協作治理理論都為其提供了理論基礎。從農村公共文化服務第三方評估的實踐發展層面來看，農村公共文化服務第三方評估的萌芽、成型與壯大均可促使農村公共文化服務第三方評估不斷成熟。然而，就我國當前的現實狀況而言，第三方評估的優勢功能還遠未在農村公共文化服務領域得到充分挖掘與應用，尤其是在推進供需平衡、加強流程監管、提升服務滿意度等方面的功能還未得到完美展現。與此同時，面對評估角色模糊、評估資源異位、評估參與不足、評估實效有限等一系列困境，農村公共文化服務第三方評估的可持續性發展受到了一定的威脅。為此，政府、第三方評估主體以及廣大民眾應協同行動，從理念、政策和專業等層面予以正確認識與積極支持。此外，需要強調的是，我國農村公共文化服務第三方評估雖然取得了一些積極成效和經驗，但是培育適宜中國土壤的農村公共文化服務第三方評估尚需考驗，今后仍需加強實踐與反思。