環境影響評價改革之路探討

馬立強

摘要：指出了環境影響評價制度自建立以來就對環境保護起到了巨大的作用，但在其實施過程中，在不斷完善的同時也逐漸教條化、繁瑣化，環評的審批過程也越來越復雜。基于此，針對環評面臨的問題進行了總結，并重點對環評的改革思路提出了建議，可供參考。

關鍵詞：環評文件;改革思路;風險評價

中圖分類號：X820

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）4-0146-02

1 環評面臨的困境

盡管有《環境影響評價法》作為指導，有《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（以下簡稱“《名錄》”）作為有效的實施手段，但對于那些“不起眼”的小項目到底需不需要環評，在業界和主管部門中卻無法達成共識，而這些“小”問題卻是絕大多數企業普遍面臨的困境，企業面臨“微調細改”等問題時多是無所適從。

未納入“建設項目”管理的小項目（即發改委不需要“備案”的項目）是否需要環評，《名錄》沒有涵蓋的項目需要環評嗎？“建設項目”到底是什么“項目”？有何含義？新增或改進的環保設施是否需要環評？環評文件類型的判斷應遵照所屬行業還是產污工藝？環評是“技術文件”還是“程序文件”？驗收后的“非重大變動”行為是否可通過“環境影響后評價”合法化？對于以上問題環評機構和環境管理部門解讀不一，因此，亟需對這些問題進行分析。

2 改革思路

2.1 厘清環評與“建設項目”的關系

2.1.1 圍繞“建設項目”核心開展環保“三同時”

以“建設項目”為核心有其優勢，其界限非常清晰。凡是發改委受理備案的才需要走環保“三同時”手續（類似安全“三同時”），凡是沒有備案的項目，統一納入“現狀評價”或是“后評價”管理，或是納入“備案”管理，而不是走環評的“審批制”。這一思路在安全管理領域普遍適用。此外，圍繞“建設項目”為核心開展環保三同時還需補充環保部門自己定義的“建設項目”。

2.1.2 環評與“建設項目”分離，建立自己體系下的評項

《環境影響評價法》中對于是否開展環評的判斷原則是基于“環境影響”，而不是看其是否為“建設項目”。環評項目與“建設項目”分離，環評和備案不再互為制約，僅是對擬建項目的實際環境影響進行評價。如此，對《建設項目環境影響評價分類管理名錄》則需較大調整，摒棄“建設項目”的分類方式，重點以實際的“環境影響”，以“生產工藝/產污工藝”來界定。這一思路要求環保部門給出自己清晰定義的“建設項目”，即“環評項目”。

2.2 厘清環評與“行業”、“生產工藝、產污工藝”的關系

《建設項目環境影響評價分類管理名錄》基本上嚴格遵照《國民經濟行業分類》，以“產品”為導向劃分行業并適當考慮“產污工藝”的思路，但環境影響其實完全由實際的生產工藝，特別是“產污工藝”決定。因而按照行業劃分環境影響大小有其天然的缺陷。

厘清環評與“行業”和“生產工藝/產污工藝”的關系需要摒棄《國民經濟行業分類》的分類方式，按照《環境影響評價法》建立自成體系的“環評項目”類別，主要以“環境影響”和“產污工藝”為主線，兼顧行業來確定環評文件類型。

按照這個思路，配套設施，環保設施等未納入“行業”管理，未納入《國民經濟行業分類》的產污工藝便可以順理成章地納入環評項目內容。環保部門也可據此設置自己定義的“建設項目”，即“環評項目”。如果基于現有《名錄》來完善，則應進一步補充明確環保設備、輔助設施等的地位，同時明確不同行業的輔助設施，其所屬行業該如何界定。另外，縱向的行業分類應結合橫向的工藝分類，通過縱橫交錯的方式完善“環評項目”，而不是當前的“建設項目”。

2.3 厘清“技術文件”還是“程序文件”的關系

目前，建設項目環境影響評價文件已確切成為一種兼具“程序文件”特色的“技術文件”，其技術性的特點必然要求更強大的技術支持，更科學的技術方法[1]。

環評要么回歸“程序文件”的本質，以識別污染源：提出污染物排放和風險管控措施，確定執行標準和排放限值為主要目的，將環保工程設計等納入企業工程設計范疇，環評文件作為設計的基礎和依據，主要是提出環保設施的設計目標。對于設計的環保篇章可要求設計與施工期對公眾進行公開，甚至接受專家的審查，以此彌補環評在環保設計方面的技術缺陷。要么環評轉化為技術為主的文件，細化和完善諸多的環保工程及相關要求，甚至對主要的環保設施提出設計參數，這些都要求各個行業建立相應的環保設計規范，而且要隨著科學技術的發展不斷去更新完善，指導環保設施的設計建設與施工。

2.4 廈清環境影響評價與環境后評價的關系

當前試行的后評價管理辦法，是針對“環境影響”變動的評價行為，而不是“建設內容”變動的評價行為。因而，建設項目內容的變動不可能通過“后評價”合法化。所有的變動和調整都需要根據《建設項目環境影響評價分類管理名錄》判斷是否需要環評。對于《名錄》界定不清的“項目”，靜待后期環保部門的細化，或是出正面清單。或是明確哪些建設項目內容的變動可以納入“后評價”，合法化。

2.5 厘清評價主體和責任主體的關系

判斷是否需環評的基本原則有兩個：①按照環評法的要求，根據環境影響的程度來確定是否需環評;②根據“環境污染”責任主體是否清晰明確來確定是否需環評。

企業名稱變更、法人變更、企業收并購行為、股權變更等行為，由于企業的責任主體都進行了延續，也就是說過去潛在的環境污染事故可找到責任人或責任繼承人，則不需對這樣的變更進行環評。如果企業收并購時，之前的企業已被注銷，資產轉移到新的公司，這樣之前的責任關系需要終結，新的公司需開展環評，以明確其應當承擔的環境責任，并被許可總量。所以，環評除了對環境污染情況進行評價外，還需對污染責任的轉移和歸屬進行界定，這是其兼具技術文件和程序文件特性的特征所決定的[2]。

3 總結

3.1 界定清晰需要環評的“建設項目”

確定環保部門認定的“建設項目”，即“環評項目”。給出需環評的項目清單，以及明確不需要環評的“正面”清單;除了按照行業界定外，加大產污工藝的界定方式。

3.2 界定清晰行業與生產工藝

加環評文件類型的判定及執行的排放標準需結合行業與生產工藝，避免通過行業一刀切。以“生產工藝”和“產污環節”為要點的環評管理才是方向。《名錄》在縱向上以行業為主線，橫向上結合產污工藝，縱橫交錯逐漸完善，將環保設施、輔助設備等納入，給企業和環評單位更為清晰的指導。

3.3 界定清晰變動的合法程序，不管是驗收前的還是收

將跟污染相關的變動與污染不相關的變動清晰劃分，跟污染相關的變動行為納入環評的“建設項目”范疇，即“環評項目”。跟污染不相關的內容要么明確不納入環保三同時管理，要么實行備案制或是納入后評價范疇。

3.4 界定清晰“程序文件”還是“技術文件”

環評文件已開始了從“程序文件”為主到“技術文件”為主的轉變，環評即具有程序文件的法律地位，又具備技術文件的科學要求。因而，在新時期，建立具有特色的技術方法，針對不同類型企業、不同地域的企業提出針對性的評價方法，得出科學的結論，將是環評科學和技術性的體現。設計文件中的環保設計篇章也應通過公開等方式，進一步強化企業在環保工程方面的投入。

3.5 界定清晰后評價與環評的關系

后評價要么僅是針對“環境影響”與“環保措施”變動的評價，要么是針對“工程內容變動”的評價。目前環評法的要求與試行的后評價管理辦法并不符。為了避免企業錯誤地認為改擴建行為可通過“后評價”合法化，目前后評價根本不針對工程內容的變動。但一刀切的行為又讓企業微調細改的行為無所適從。因此，可學習安全主管部門，給后評價更大的權力，將“建設項目”以外的項目統一納入“后評價”的管理范疇;或通過“環評項目”的界定，理順環評與“建設項目”的關系，將“后評價”明確在“環境影響”與“環保措施”變動的評價，對于微調細改的行為根本不需要任何評價，并修改環評法。

4 結語

環境影響評價制度只有通過服務“生產”、優化產業結構的同時管理好環境質量，才能認識到其存在的價值。環境影響評價制度只有通過改革，抓大放小，嚴控環境影響大的項目的同時簡化環境影響小的項目，基于企業“主體責任”的角度，提出可行的環保措施，并緊密圍繞“環境質量”的管理，提出地方化針對性的要求，環境影響評價制度將在新時期換發新的生命活力。

參考文獻：

[1]楊月梅，曹艷芳，王 淼.規劃環境影響跟蹤評價初探[J].中華建設，2017（11）：110～111.

[2]王美紅.論規劃環境影響評價與生態規劃的定位及聯系[J].環境與發展，2017（9）：11～12.

[3]周磊，王怡美.“未批先建”項目環境影響評價探討[J].綠色科技，2016（8）：84～86.

[4]王 沛，姚建，明 星，等.兩岸環評公眾參與的差異分析及參與程度比較[J].綠色科技，2016（8）：82～83，86.