京津冀VOCs排放環境政策比較分析

陳雨 萬寶春 倪爽英 張婷婷

摘要：指出了VOCs作為大氣污染物的重要前體物質，在京津冀地區大氣污染防治工作中被廣泛重視，并分別出臺了地方標準和相應的收費政策。從京津冀三地VOCs排放的環境政策出發，分析了其排放標準和收費政策的異同點，對其中存的問題提出了思考：未來要促進區域大氣污染協同治理，需結合新時期大氣污染聯防聯控的形勢，在京津冀聯合標準制定的模式下，統籌國家一地方標準制定要求，在標準制定限值和執行時限上體現差異化管理。同時結合“博弈論”理念，摒棄屬地治理的弊端，在合作收益、合作成本上做好研究工作，以更好地實施區域環境的聯防聯控。

關鍵詞：京津冀;VOCs物質;排放標準;收費政策;聯防聯控

中圖分類號：X51

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）4-0130-05

1 引言

揮發性有機物（Volatile Organic Compounds）是指常溫下飽和蒸汽壓大于70 Pa、常壓下沸點在260℃以下的有機化合物，或在20℃條件下蒸汽壓大于或者等于10 Pa具有相應揮發性的全部有機化合物。其在環境方法的研究表明，VOCs為二次有機氣溶膠的主要前體物質，在紫外線照射下可與大氣中的NO2反應，產生臭氧等二次污染物，造成光化學污染[1]。

VOCs在我國兩大空氣質量難題（PM2.5和臭氧）中扮演著關鍵角色，在大氣化學反應過程中顯著改變大氣物理和化學性質，可通過長距離傳輸對區域和全球環境產生重要影響。京津冀地區PM2.5源解析研究表明有機物是細顆粒物的重要前體物[2]，而且大約有30%的種類屬于有毒空氣污染物，直接危害人體健康（圖1）。

2 大氣污染防治工作中提出的VOCs排放政策

（1）國家政策：2013年9月，國務院正式發布《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“氣十條”）中在提出總量減排指標外，明確了對揮發性有機物的治理。提出：推進揮發性有機物污染治理。在石化、有機化工、表面涂裝、包裝印刷等行業實施揮發性有機物綜合整治，在石化行業開展“泄漏檢測與修復”技術改造。推進非溶劑型涂料產品創新，減少生產和使用過程中揮發性有機物排放[3]。

2014年初，環保部發布了大氣揮發性有機源排放清單編制技術指南，用于指導城市、城市群及區域開展VOC源排放清單編制工作，以及指導企業針對VOCs源的清潔生產，確定企業的VOCs防控重點。

（2）北京市政策：北京市2013年清潔空氣行動計劃任務分解表，在其中的清潔空氣行動計劃中，首次將揮發性有機物（ VOCs）納入減排控制對象。并指出將VOCs納入控制對象，是針對PM2.5治理而設定的。按照該計劃，對新、改、擴建化工、建材、印刷、家具或產生揮發性有機物的重點行業的工業項目，其新增大氣污染物排放量原則上實施2倍削減量替代的審批制度。此外，排放廢氣中含有揮發性有機物的新、改、擴建項目，應安裝廢氣回收、凈化裝置，有機廢氣收集率應大于90%;新建家具、電子工業涂裝項目，水性涂料等低揮發性有機物涂料占涂料使用總量比例不低于50%的要求。

（3）天津市政策：《天津市2012 - 2020年大氣污染治理措施》提出，重點抓好以PM2.5和霧霾天氣為主的大氣污染防治工作，制定實施重污染天氣條件下空氣質量預警及應急辦法。組織推動落實區域大氣污染聯防聯控工作，分解落實顆粒物、揮發性有機物、二氧化硫和氮氧化物等污染防治重點工程項目。《天津市“十三五”生態環境保護規劃》中，提出揮發性有機物減排20%的要求。

（4）河北省政策：2017年3月，河北省人民政府印發的《河北省生態環境保護“十三五”規劃》中提出開展石化、有機化工、醫藥、表面涂裝、包裝印刷等重點行業揮發性有機物達標治理，同時實施揮發性有機物排放總量控制，提出到2020年，VOCs排放總量降低20%的要求[4]。

3 京津冀大氣污染防治聯防聯控中的幾個要求

2013年，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制成立，提出在有機化工、醫藥、表面涂裝、塑料制品、包裝印刷等行業實施揮發性有機物綜合整治。

同時提出完善區域環保標準：根據區域環境質量要求和經濟發展水平，加強與地方環境保護標準的銜接。圍繞京津冀地區大氣、水、土壤等環境保護重點，針對區域污染物排放特征和環境管理需求，完善地方污染物排放標準和環境質量標準體系，體現區域責任公平，促進三地協同治理污染。對環境敏感區域提高環境標準，在環境容量較小的地區，對重污染生業實施污染物特別排放限值。完善落后產能退出政策與標準（目錄），規范“區域限批”、“行業限批”措施。適時提高排污收費標準，將揮發性有機物納入排污費征收范圍。

4 京津冀地區出臺的VOCs地方標準和收費政策具體情況

4.1 京津冀地區VOCs排放標準

4.1.1 地方標準發布情況

2014年8月1日，天津市印發并實施了《工業企業揮發性有機物排放控制標準》（ DB12/514 - 2014）。標準涉及11個主要行業及1個其它行業中揮發性有機的排放限值和企業邊界大氣污染物濃度限值。

2015年，北京市相繼印發并實施了《煉油與石油化學工業大氣污染物排放標準》（ DB11/447 - 2015）、《木質家具制造業大氣污染物排放標準》（ DB11/12022015）、《汽車整車制造業（涂裝工序）大氣污染物排放標準》（DB11/1227-2015）、《印刷業揮發性有機物排放標準》（DB11/1201- 2015）和《工業涂裝工序大氣污染物排放標準》（DB11/1226-2015）。其各項標準中對揮發性有機物排放濃度限值做出了相應規定。2017年，北京市印發并實施了《有機化學品制造業大氣污染物排放標準》（DB11/1385-2017）。

2016年2月14日，河北省印發并實施了《工業企業揮發性有機物排放控制標準》（ DB13/2322 - 2016）。標準涉及11個主要行業及1個其它行業中揮發性有機物排放限值和企業邊界大氣污染物濃度限值。

2017年4月，北京市、天津市、河北省三地共同制定了《建筑類涂料與膠粘劑揮發性有機化合物含量限值標準》，這是京津冀地區首個統一強制性環保標準，在全國也是首個區域性標準，標志著京津冀環保標準一體化邁出了第一步。

4.1.2 地方標準比較分析

對3個地區標準中相應排放濃度限值及要求進行了比對，結果統計見表1、表2。

由表1、表2可知，河北省對于揮發性有機物提出了具體的指標要求，新建企業或生產設施自標準實施之日起執行，現有企業或生產設施自2017年1月1日起執行。天津市對于揮發性有機物提出了總體要求，部分行業提出具體指標建議，對現有企業和新建企業分別采取不同標準要求，新建企業標準更加嚴格，治理力度更大。北京市分行業列舉了煉油、木質家具、涂裝、印刷和有機化學品行業中揮發性有機物相應標準，對于第1時段和第Ⅱ時段污染物排放進行了排放限值要求。對比指標中北京地標第Ⅱ時段嚴于河北，對于行業排放要求排放更低。天津市排放指標與河北相近，部分指標值高于河北，但天津市提出了VOCs排放指標不同排氣筒條件下最高允許排入速率，對于監測的要求更為嚴格。同時，北京、河北對于某些行業提出自己的VOCs排放標準要求，較天津市更為詳細。

4.2 京津冀VOCs收費政策

4.2.1 京津冀三地VOCs收費政策發布情況

2015年10月1日起，北京市提出以本市行政區域內從事石油化工、汽車制造、電子、印刷、家具制造5個行業的排污單位開征VOCs排污費。對上述行業排污單位每一排放口排放的VOCs均征收排污費，不受“對污染當量數前三項污染物征收排污費”的限制，同時不再對大氣污染物中單項有機物征收排污費。

2016年5月1日起，天津市對本市行政區域內的石油化工和包裝印刷兩個試點行業征收VOCs排污費，同時采取差別化的收費政策。

河北省石油化工及包裝印刷試點行業VOCs排污費征收標準按照現行二氧化硫、氮氧化物排污費標準執行。對于收費標準，提出了階段性的收費要求。

4.2.2 VOCs收費政策比較

根據以上對于京津冀三個地區VOCs的收費政策對比，三個地區在相關地方標準提出后，均已經按照國家要求將揮發性有機物納入了收費了范圍，同時為了促進VOCs排放企業的技術升級改造，實施了差別化的收費政策，但在其收集標準上仍存在一定的差異（表3）。

由表3可知，總體上，三地均提出收費標準并列出一系列附加政策。在收費標準上，北京市要明顯嚴于天津市及河北省，達到了20元/kg;在附加政策上各地均采取了相應的獎懲政策，但河北省中的收費疊加政策對于VOC排放不達標及技術較落后的企業的限制更大。較為不同的是河北省VOC收費計量單位采用的是污染當量，根據《揮發性有機物排污收費試點辦法》（財稅[2015] 71號）中對于污染當量數的折算公式（VOCs污染當量值暫定為0.95kg）：

VOCs污染當量數一VOCs排放量（kg）/VOCs污染當量值（ kg）

盡管如此，河北省VOC排放總體收費水平仍處于較低水平，按照階段性收費要求，至2020年，新的收費標準實施后，其與北京市、天津市仍有較大差距。

5 存在酌問題及思考

5.1 差異化的政策促進北京非首都功能轉移

現狀京、津、冀地區VOCs排放標準和收費標準不一致。在現狀排放標準上，天津、河北排放標準相近，北京市排放標準（以第Ⅱ階段）明顯嚴于津、冀兩地;在現狀收費標準要求上，河北省收費標準低于其它兩地，京、津、冀地區呈現一種階梯式現象;這兩種差異化在一定程度上，體現了區域產業結構調整的要求，從根本上能促進北京地區涉VOCs產業的向外部地區轉移，而這一地區，短期內以津、冀兩地為主。作為承接京、津兩地產業轉移主體的河北省，其承轉任務責無旁貸。

5.2 一體化政策推進一體化標準

當前，京津冀地區作為區域大氣污染較為嚴重的地區，其VOCs的排放及治理，各地區均提出相應的管理要求，同時國家層面出臺了一系列政策措施，如《京津冀協同發展生態環境保護規劃》、《京津冀三地環保局廳簽署的戰略協議》、《京津冀及周邊地區大氣污染綜合治理攻堅行動方案》推進區域大氣污染的聯防聯控，減少VOCs的排放，旨在從區域內進行改善。但目前從京、津、冀三地VOCs排放標準的制定上，其標準范圍及相關要求仍有差異，這在一定程度上增加了的管理難度。目前，京津冀三地聯合出臺了《建筑類涂料與膠粘劑揮發性有機化合物含量限值標準》，這是在京津冀環保標準制定上的一次探索，未來應參考京津冀聯合標準制定的模式，統籌國家地方標準制定要求，在標準制定限值和執行時限上體現差異化管理，便于未來進一步聯防聯控管理和標準的統一執行。

5.3 聯防聯控與三方合作博弈問題

協同治理理論被廣泛應用于污染治理領域，其主要是要求政府、私人組織、公民團體等為解決跨區域大氣污染問題，共同制定相關治理規則與措施，通過集體行動全面控制污染情況。如圖2所示即為基于伙伴關系的京津冀大氣污染協同治理機制[5]。

京津冀區域聯防聯控仍處于起步階段，未來有待進一步探索合作治理大氣污染治理的具體措施。從環境方面來講，治污成本與收益分配一直是博弈論討論的重點，在當前聯防聯控大形勢下，選擇屬地管理或合作治理仍值得進一步討論。本次依據VOCs的收費標準不同，體現出治污成本的差異，治污成本高的一方需要支付更多的環保投入，同時需要承擔治理程度較弱一方的負外部影響，這在京、津、冀地區尤為明顯。在屬地管理模式下，不管是從大區域還是小區域內，可能會存在“搭便車”行為，根據演化博弈論的策略會選擇朝著一方治理、一方不治理的方向演進，這種演化與聯防聯控的整體要求相悖，同時，易出現中央對地方的調控失靈困境。為此，在區域聯防聯控的體制下，如何有效分配合作收益、分擔合作成本，需要出臺相關政策作為落實區域合作治污舉措的制度保障。

6 結語

VOCs的控制與治理在“十三五”時期，伴隨著灰霾治理的問題，京津冀三地均在管理及減排上提出相應的要求，并相繼出臺了排放標準與收費標準。但從標準差異化方面，體現出了地區性差展與產業結論調整需求。結合新時期大氣污染聯防聯控的形勢，未來要促進區域大氣污染協同治理，需要在京津冀聯合標準制定的模式下，統籌國家地方標準制定要求，在標準制定限值和執行時限上體現差異化管理，便于未來聯防聯控管理和標準的統一執行。同時應盡量避免因屬地治理條件下VOCs的收費差異中治污成本問題，引起“搭便車”與措施落實的失控問題，在合作收益、合作成本上做好保障工作，確保治理成效。

參考文獻：

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[3]中國國務院.國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知（國發[2013137號）[R].北京：中國環境出版社，2013.

[4]《河北省生態環境保護“十三五”規劃》（冀政字[2017110號）2017.03. 07. （http：//info. hebei. gov. cn/eportal/uiarticleKey 一6732806&columnld;= 329982&pageld;=1962757）

[5]李云燕，王立華，馬靖宇，等.京津冀地區大氣污染聯防聯控協同機制研究[J].環境保護，2017，17（9）：45～50.

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