各國轉移支付制度對我國的借鑒

彭會

【摘要】轉移支付制度是平衡各級預算主體間收支規模不對稱的預算調節制度。目前，轉移支付制度已成為各國處理政府間財政關系的普遍做法和基本方式。各個類型的國家，其財政轉移支付制度的特點及方式各有不同，也各有優缺點。所以，本文通過對德國、美國、法國三個國家的轉移支付制度的分析，旨在為我國轉移支付制度的完善提供相關的借鑒。

【關鍵詞】轉移支付制度 縱橫向轉移支付模式 專項轉移支付

一、完善我國轉移支付制度的必要性

轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。分級預算管理體制使得上下級預算主體間、同級預算主體間的收支規模不對稱，而轉移支付制度對于平衡預算主體間收支規模具有重要作用：據統計，2016年中央對地方轉移支付規模達到52803.91億元，其中一般性轉移支付31977.35億元，專項轉移支付20826.56億元；2017年中央對地方轉移支付預算數為56512.00億元，其中一般性轉移支付35030.49億元，專項轉移支付21481.51億元。轉移支付資金的增加對于實現基本公共服務均等化、促進區域協調發展、保障各項民生政策的順利落實起到了極大地推動作用。雖然近幾年對轉移支付制度進行了深入改革，也取得了顯著的成效，但我國的轉移支付仍存在較多的問題，比如轉移支付改革與財政事權和支出責任劃分改革銜接不夠、專項支付清理沒有徹底到位、大量資金趴在賬上造成的資金利用效率低、轉移支付資金統籌力度有待提高、財政轉移支付監管和績效評價制度有待完善等問題。因此，完善我國轉移支付制度具有極大的現實意義和必要性。

二、各國財政轉移支付制度的經驗

（二）德國——縱橫向轉移支付模式

德國為聯邦制國家，財政體制分聯邦、州、市政三個層次，各級財政體制有獨立的財權，同時，各級政府事權劃分明確，并遵循事權與財權相統一原則。德國轉移支付制度一大特點就是橫縱結合的轉移支付。橫向財政平衡是指通過財政收入在各州之間以及州內各市鎮之間的橫向轉移，提高貧困州或市鎮的財政收入，縮小貧富地區之間的財政收入差距，從而在一定程度上平衡地區間的財力狀況。縱向財政平衡則是指各級政府之間的財政關系，通過聯邦對州的補助或州對地方的補助來平衡各級政府之間的財力狀況。

（二）美國——以專項轉移支付為主

美國也為聯邦制國家，分為聯邦、州、地方三個層次，各級政府都有明確的事權、財權，實行分稅制，美國各級政府的權力受到法律的保障和約束。聯邦、各州、各地方都編制、執行自己的獨立預算，有權依法掌握本級稅種、稅率的設置及變動，具有相對穩定的收入來源。美國的政府間轉移支付按照使用條件的不同分成有條件轉移支付和無條件轉移支付。無條件轉移支付占總額的比重非常小，而有條件轉移支付占比高，大多數有條件撥款主要用于收入保障和醫療保健。有條件轉移支付又分為分類轉移支付和專項轉移支付。由于美國經濟發展水平較高，且區域間發展水平差異不大，因此轉移支付以專項轉移支付為主，重點是對衛生保健、收入保障和教育的支持。此外，美國有一套明確的法律作為依據來規范和指導轉移支付行為，并制定了一系列較為科學的轉移支付計算方法，同時強調對轉移支付實施必要的監督和管理，保證了轉移支付的公正和穩定。

（三）法國——按照是否目的明確分為一般性補助和專項補助

法國政府分為中央、大區、省和市鎮四級，相應地財政體制也由四級組成，大區、省和市鎮列入地方政府，共同構成地方財政。法國的財政轉移支付按照目的是否明確可以分為一般性補助和專項補助。其中一般性補助，即一般轉移支付，也就是無條件補助，不限定使用范圍和要求。這種補助金一般按照市鎮人口的比例進行分配。專項補助也稱為分類補助，即只規定某一類支出的補助總額，而不規定具體的用途和要求。地方修建的專項工程，如市鎮修建學校、鐵路、托兒所等，都可以得到國家的專項補助。在法國的財政實踐中，財政轉移支付制度對國家的經濟發展作用是非常明顯的，政府間的轉移支付制度加強了中央政府對地方政府的控制，同時也成為中央政府穩定經濟政策和調節區域差距的重要手段及必要措施。

三、對我國的借鑒和啟示

（一）合理劃分各級政府事權、財權

德、美、法三國合理劃分了事權和財權，并將兩者有機地結合在一起。其轉移支付制度都是建立在分稅制的基礎上的，正是由于其事權與財權的明確劃分，使得轉移支付得以真正撥付給下級政府并落實到具體項目，從而達到轉移支付的目的。所以，我國應明確事權、財權，這樣便于核定某個地區比較準確的財政支出、財政收入，根據差額來對地區撥付合理的資金。從而保證每一筆劃撥的資金都能利用好，落到實處。

（二）發揮轉移支付的橫縱向平衡作用

轉移支付制度是解決中央和地方財政之間縱向不平衡和各地區財政之間橫向不平衡的重要手段，所以要發揮好轉移支付制度在再次分配方面的調節作用。我國的轉移支付制度表現為上級政府對下級政府的縱向轉移支付，而橫向轉移支付基本不存在，一些富裕地區往往藏富于民，千方百計少繳稅，而貧困地區往往要跑“部”才能拿到錢，導致地區間貧富差距越來越大，此外，同級政府間在財政上的相互支持力度也是很低的。所以，我國應借鑒德國橫縱結合的轉移支付，完善我國的縱向轉移支付制度，建立起我國的橫向轉移支付制度。

（三）轉移支付制度法律化、目標明確化

轉移支付是再次分配的重要組成部分。發揮轉移支付在促進公平方面的作用，需要以法律制度來保障轉移支付的順利實施。因此，在轉移支付的每個環節都要有明確公開的規定，真正做到有法可依、有法必依，杜絕支付的隨意性和不公正現象的發生，防止各自為政、互不銜接。同時，進行轉移支付要有明確的目標，比如美國專項撥款給地方公共領域的建設，英國按照是否目的明確分為一般性補助和專項補助。所以，我國應以公共服務水平均等化為目標，明確各地區真正需要建設的領域是哪些方面，合理進行資金分配，縮小城鄉與區域間的差距。endprint