聚焦政府信息公開申請權濫用難題亟待解決

浙江省通信管理局|王君蘭

政府信息公開的立法宗旨在于保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權利，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用,提高政府工作的透明度。隨著依法治國的不斷推進，人們的法律意識、維權意識也不斷提升，這就給政府履職、依法行政提出了越來越高的要求。

按照工信部的統一部署，電信管理機構在信息公開方面做了大量工作，隨著“雙隨機一公開”監管機制的推行，《國務院辦公廳關于推進公共資源配置領域政府信息公開的意見》等文件的出臺，政府信息公開越來越透明。

筆者在處理日常信息公開工作與學習相關判例的過程中，發現申請人申請信息公開的目的漸漸異化，一些涉及信訪、投訴、咨詢類型的非正常申請越來越多。部分申請人通過大量、反復提起申請，試圖向電信管理機構施壓，或嘗試從這些信息中找到違法證據，以倒逼電信管理機構重視并滿足自己的其他利益訴求。上述典型事件不僅嚴重干擾信息公開工作的正常開展，甚至對政府的公信力也造成一定負面影響。

判斷申請權濫用需考慮的要素

權利不得濫用，是法治國家一條不可逾越的戒律。任何國家的公共財政都是有限的，過度損耗的行為會影響其他人合法權利的實現。

（一）違反誠信原則，主觀上有惡意。信息公開制度的設置，要求各方當事人在誠信原則指引、規范下行使權利，對大批量的、騷擾的甚至詐欺的申請，行政機關可以依據誠信原則衡量認定權利濫用、主觀惡意的判斷標準。當存在更為高效、合理的方式時，申請人拒不采用，堅持采取更為消耗行政資源的申請方式時，可考慮其主觀上具有惡意。

（二）申請人身份特殊，發起過多次信訪或行政訴訟。大量的案子系由同一人反復提出，這也使得政府信息公開類案件成為政府或法院纏訴纏訪的重災區。如浙江省通信管理局近3年來處理了同一申請人申請的近70件信息公開。

（三）恣意窮盡法律救濟途徑。申請人提起大量的申請后，又對電信管理機構作出的答復申請行政復議，在行政復議決定作出后提起行政訴訟，一審法院作出判決后再提起上訴，沿著“信息公開→復議→訴訟→上訴”的路徑，循環反復，不斷升級，試圖人為批量制造“行政糾紛”，迫使電信管理機構在壓力下滿足其利益。

值得注意的是，不應單純的將申請的數量、用途、目的作為濫用申請權的判定標準。電信管理機構在日常工作中應運用科學合理的信息管理機制對政府信息進行分類管理，不能因自身對信息的管理失當，而將無法公開相關信息或公開相關信息將嚴重影響日常工作秩序的責任轉嫁給申請人。

申請權濫用的成因

實踐中申請權異化后產生的負面效果，恐怕是當初立法者意想不到的，從實務看，該問題有愈演愈烈之勢，導致電信管理機構陷入非正常申請的被圍追堵截中，筆者省思為何會有部分申請人樂此不疲地申請信息公開，使得政府行為及其法律救濟陷入制度性困境。

（一）申請的門檻低

《信息公開條例》（以下簡稱“條例”）對公民、法人或者其他組織提起申請設立了寬松而籠統的條件，即“三需要”（自身生產、生活、科研等特殊需要）標準，司法從保護訴權的角度出發，對“三需要”的邊界沒有明確限制。最高院《關于審理政府信息公開案件若干問題的規定》規定：“對于‘三需要’并不要求其證明，而只需要其作出說明。”最高院2010年作出的《關于請求公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關政府信息的請求人是否具有原告訴訟主體資格的答復》明確表示：“是否有特殊需要是實體問題，不宜作為原告的主體資格條件。”因此，政府信息公開案件本身不以“三需要”作為限制申請人主體資格的條件，主體資格基本上呈開放狀態，這為濫用申請權創造了條件。

（二）申請的成本低

條例規定申請只收取成本費（包括檢索費、復制費和郵寄費），而《關于清理規范一批行政事業性收費有關政策的通知》則要求停征“依申請提供政府信息公開收費”。從低標準到零收費，本意是為了更好地服務公眾，實現良法善治，引導群眾通過理性合法方式表達訴求。但從法律經濟學角度來看，這樣的低收費制度卻又失去了其應當擔負的調節和分流功能，結果可能浪費行政資源，占用公共財政，增加全體納稅人負擔。

（三）申請的信息寬泛

1．不適用“法不溯及既往”原則。某申請人向工信部提交數十份政府信息公開申請，分別申請公開CNNIC于3年前曾備案的預留域名的數量，還有申請人瀏覽通信管理局官網后，要求申請公開歷年新聞信息里提及的一切文字材料。申請人可以申請任何時期形成的任何政府信息，并不受法律時效或行政爭議范圍的限制。

2．不受“一事不再理”的規制。政府信息紛繁復雜，一個事件可以拆分成多份申請。如同一申請人可在不同階段分別申請公開同一行政處罰案件的責令改正、行政處罰、詢問筆錄、意見征求函等文書材料，也有申請人分時段分別申請通信行業協會、通信學會、互聯網協會、電信用戶申訴受理中心的證明文件、組織機構代碼證、章程等材料，電信管理機構必須一一答復。

確定權利邊界的思考與應對

鑒于濫權行為在實踐中多發高發，為電信管理機構工作造成困擾，目前理論界對如何規制這一現象，提出了提高收費標準、完善公開目錄、補充其他救濟途徑等解決措施。針對相關法律規定空白的現狀，筆者歸納了幾個在實務中需要關注的要點，以期提高行政效率、降低履職風險。

（一）當被申請的政府信息不存在或行政機關不持有相應信息時，電信管理機構不承擔舉證責任

法律不應強人所難，主張消極事實的一方當事人客觀上無法也不可能對一個不存在的事實提供證據進行證明。因此，當申請的信息不存在，或者電信管理機構不持有相應信息時，申請人負有對其主張提供證據予以證明的責任，電信管理機構只需承擔說明理由義務。

說明理由義務和舉證責任的根本區別在于：前者只要作出符合常理的解釋即可，后者必須提供證據證明自己的主張。在對是否履行了說明理由義務進行判斷時，應當堅持“有限審查”原則，即要求作出的說明具有充分、可信、符合常理的理由即可。只有當作出的說明存在嚴重缺陷，或者申請人提供了充分的證據、作出了有力的反駁，電信管理機構才需要承擔不利后果。

（二）電信管理機構不負責對申請的信息進行匯總、加工或重新制作

根據《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》規定：“行政機關向申請人提供的政府信息，應當是現有的，不需要行政機關匯總、加工或重新制作。”在《浙江省行政處罰結果信息網上公開暫行辦法》實施前，某申請人申請公開通信管理局10年間對運營商監管執法的信息，監管執法是個宏觀概念，通信管理局不負有對此類信息的歸納、統計和整理責任。申請人在收到答復后，又陸續分別申請公開了10年間的行政處罰、責令改正等信息。

（三）咨詢類的申請不屬應主動或依申請公開的信息范疇

某申請人要求通信管理局信息公開某項電信業務許可準入的法律依據，這個申請即屬于咨詢性質。申請人以咨詢方式提出的申請，通常表現為要求電信管理機構解答某行為或現象的原因或相關情況，一般含有“是否、相關情況、事實依據、法律依據”等字眼，針對咨詢作出的答復不會對咨詢人的權利義務產生實際影響，法律也無明文要求電信管理機構必須書面答復，因此咨詢類申請不屬于“應當按照申請人要求的形式予以提供”的政府信息范疇，當然電信管理機構可以根據實際情況，從便民原則出發采取合適的方式反饋咨詢人。

（四）未向政府信息公開工作機構提出的申請也應受理，但要明確答復期限

對于符合形式要件，且屬于電信管理機構公開范圍的申請，即使申請人是向法定代表人或其他內設機構提出，電信管理機構仍應以保障知情權和減輕申請人負擔為原則，轉本單位政府信息公開工作機構處理。

信息公開工作機構可按照國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室發布的國辦公開辦函〔2015〕207號文件規定，與申請人聯系確認申請事宜。但此種情況下，應以指定的政府信息公開工作機構實際收到轉送的申請書后，及時與申請人聯絡確認之日為“收到申請之日”，并以此計算相關答復期限。

（五）內部性、非終極性信息不應公開

按照國務院辦公廳印發的《推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案》規定，應當向社會公開的行政執法信息主要包括：行政執法主體、人員、職責、權限、隨機抽查事項清單、依據、程序、監督方式和救濟渠道等一般性執法信息。

實務中，某申請人要求公開一件尚在辦理的行政處罰中的領導審批件、參與處理案件的人員名單、會議紀要等信息。筆者認為，執法人員是以其單位的名義對外執法或處理信訪、投訴舉報的，除法律明確規定執法過程中應當表明身份外，執法人員的身份信息、案件處理內部流程等應屬于單位內部管理信息，不屬于公開范疇。對于個案來講，執法人員只要求在事中出示能夠證明執法資格的執法證件和有關執法文書，在事后公開行政執法決定即可。具體執法活動中有關調查方法、機密信息來源、內部研究意見等敏感信息，不應公開。

申請權濫用現象已成為當前政府信息公開工作的突出問題，電信管理機構對此行為要有更高的忍受度，采取的規制措施應謹慎，不能搞擴大化。必須認識到，申請權濫用在一定程度上也是申請人維護自身利益的無奈選擇，只要沒有超過權利行使的界限，就應采取相對寬容的態度。總之，在限制和防范權利濫用方面迫切需要立法完善和制度創新，從政府信息公開制度的本意出發，通過合理規制申請權濫用來保障申請人權利的合理行使。