新形勢下機關檔案信息化工作遵循
——國家檔案局13號令信息化內容解讀

■何畏

近日，國家檔案局局長李明華簽署國家檔案局第13號令，公布《機關檔案管理規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》以中辦、國辦《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》為指導，緊緊圍繞新形勢下機關檔案工作面臨的新形勢、新任務，積極回應機關檔案工作升級轉型要求，突出機關檔案信息化、數字化建設的戰略方向，總結梳理近年來我國檔案信息化建設實踐探索、理論研究和規范標準編制的最新成果，是新形勢下機關檔案信息化建設的制度要求和工作遵循。

《規定》全文共7章70條，除專設第5章檔案信息化建設外，涉及檔案信息化建設內容共有36條，40余處。《規定》對機關檔案信息化工作提出了全面系統化的要求，明確了機關檔案信息化工作任務、基礎保障、規劃統籌等基本要求；遵循、參照近年來新制定或者修訂檔案標準規范10余項，對機關數字檔案室建設、傳統載體檔案數字化、電子文件歸檔和電子檔案管理、檔案信息化基礎設置配備、電子檔案管理系統建設、檔案信息化安全保密等做了詳細規定，具備較強的可操作性；針對機關檔案信息化建設工作中遇到電子文件雙套制管理、電子檔案分類規范、檔案信息化云平臺應用等難點、熱點問題，創新突破，做出了指導性規定。

一、明確了機關檔案信息化工作基本要求

（一）明確機關檔案信息化工作與機關檔案工作的同步要求

《規定》明確機關檔案信息化是機關檔案工作的八項基本任務之一，是與制度建設、業務規劃督導、檔案管理利用、統計移交、教育培訓等傳統業務一樣重要的基礎業務工作，且貫穿于機關檔案工作的全過程，應當作為機關檔案工作的一部分與其它業務工作同步部署、同步實施、同步發展。

（二）明確了機關檔案信息化工作與機關信息化、檔案館信息化的協同要求

機關檔案信息化是機關電子政務建設、信息化建設組成部分，也是檔案信息化建設的重要基礎。《規定》首先要求機關檔案信息化要納入機關電子政務和信息化總規劃，同步規劃、同步建設；其次，《規定》要求機關檔案信息化作為機關政務信息化的中段，要與前端的機關信息化建設和后端的檔案館信息化建設相互貫通、銜接和配合，向前能對接機關業務系統實現歸檔，向后能向國家綜合檔案館規范移交電子檔案，并且三個環節形成政務信息資源要能夠共享共用。

（三）明確了機關檔案信息化工作經費、機構人員、基礎設施保障要求

一是經費保障。《規定》要求檔案信息化建設經費應當列入機關年度財政預算，從政策上為解決一直困擾機關檔案信息化建設經費提供了保障。

二是機構和人員保障。《規定》明確，機關的文件形成或辦理部門、檔案管理部門、信息技術部門、保密部門應按照確定的職責與分工開展電子文件歸檔與電子檔案管理工作；機關檔案工作人員應當“具備檔案管理、信息管理等相關知識背景”，這就為機關檔案人員配備選拔和培養指明方向。

三是基礎設施保障。《規定》從檔案信息化用房及檔案信息化基礎設置設備配備兩方面分別作出了要求。《規定》要求，機關應當根據工作需要設置檔案數字化用房、服務器機房，相應的用房面積應當滿足業務開展需要。機關應當按照檔案信息化要求，建設或配備能夠滿足庫房現代化管理、檔案數字化、電子文件及電子檔案管理需求的基礎設施設備。機關配備的網絡基礎設施、系統硬件、基礎軟件、安全保障系統、終端及輔助設備應當滿足檔案信息化的管理需要并適當冗余、方便擴展；機關檔案部門應當配置獨立的專業服務器和專用存儲設備。

二、明確機關檔案信息化建設的實施路徑

《規定》明確，機關應當開展數字檔案室建設，統籌傳統載體檔案數字化、電子文件歸檔與電子檔案管理工作。首先，這就明確數字檔案室建設在機關檔案信息化建設中的基礎地位，要求機關以數字檔案室建設為抓手，引領機關檔案信息化各項工作；其次，明確了機關檔案信息化工作實施重點內容，即圍繞“存量數字化、增量電子化”的目標，以數字檔案室為支撐，統籌協調開展傳統載體檔案數字化、電子文件歸檔、電子檔案管理工作三項主要工作。

三、明確機關電子文件、電子檔案管理工作要求

(一)對機關內部電子文件歸檔與電子檔案管理職責分工作做了規定

《規定》明確，機關應制定電子文件歸檔與電子檔案管理制度，按照《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T18894）確定的職責與分工開展電子文件歸檔與電子檔案管理工作，即檔案部門負責制度建設、提出業務系統歸檔需求、建設電子檔案管理系統、業務指導和電子文檔歸檔管理；電子文件形成或辦理部門負責電子文件的收集、整理、著錄和移交歸檔；信息化部門負責建設業務系統電子文件歸檔功能，參與電子檔案管理系統建設，為電子檔案管理提供信息化支持;信息化部門負責依據標準建設業務系統電子文件歸檔功能，參與電子檔案管理系統建設，為電子檔案管理提供信息化支持。保密部門負責監督涉密電子文件歸檔和電子檔案的保密管理。

（二）對機關電子檔案的主要門類進行了界定

《規定》明確機關電子檔案主要包括“（一）文書、科技（科研、基建、設備）、人事、會計檔案；（二）機關履行行業特有職責形成的專業檔案；（三）照片、錄音、錄像等音像檔案；（四）業務數據、公務電子郵件、網頁信息、社交媒體檔案”四類；同時強調電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力。

（三）對電子檔案的收、管、用全過程提出要求

在形成和收集階段：一是提出前端業務系統電子文件歸檔技術要求，明確機關辦公自動化系統和其他業務系統應能夠支持形成符合要求的歸檔文件材料，并對電子檔案的合規性做了具體規定“電子檔案的文件格式和質量應當符合標準要求，元數據應當齊全完整，滿足長期保存和同級國家綜合檔案館進館要求”，同時上述系統“應當嵌入電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限表和整理要求，在電子文件形成時自動或半自動開展鑒定、整理工作，實施預歸檔”；二是提出電子文件、電子檔案的記錄要求，“記錄載體和記錄方式能夠滿足電子檔案長期保存需求”；三是明確文書、會計、科研、基建、照片、數碼照片等檔案類型的收集范圍；四是明確了電子文件元數據收集要求。

在整理與歸檔階段：一是明確電子檔案門類設置規范及層級，提出電子檔案門類兩級編制方案。二是明確應當編制計算機檢索工具，檔案著錄應當與目錄編制、元數據收集的要求協調對應。三是明確電子檔案歸檔時限，“采用辦公自動化或其他業務系統的，應當隨辦隨歸”。三是明確電子文件歸檔程序要求，“機關檔案實現隨辦隨歸的，還應當按規定履行登記手續，記錄電子文件歸檔過程元數據”。四是明確電子文件歸檔材料的形式要求，規定在特定條件下，可以選擇雙套制歸檔或者單套制歸檔，簡化了電子文件轉換紙質文件歸檔程序要求。

在保管與保護階段：一是明確了根據檔案載體進行分類管理的原則，規定“應當根據檔案載體的不同要求對檔案進行存儲和保管。檔案存儲和保管應當確保實體安全和信息安全”，這就為電子檔案載體安全存儲和科學管理提供了制度依據。二是明確電子檔案日常管理的具體要求，即“定期對電子檔案的保管情況、讀取狀況等進行檢查”。

在鑒定與銷毀階段：明確電子檔案和檔案數字復制件的銷毀要求，一是電子檔案數字復制件的離線存儲介質要在制定場所銷毀；二是電子檔案數字復制件要從系統中徹底刪除；三是所銷毀電子檔案和檔案數字復制件的元數據應當保存，同時銷毀活動應在系統的管理元數據、審計日志中進行自動記錄；四是涉密檔案銷毀應符合《國家秘密載體銷毀管理規定》要求，即履行登記審批程序，采用確保涉密信息無法還原的物理或者化學方法徹底銷毀，規范保存銷毀記錄。

在利用與開發階段：倡導機關積極采用數據分析、文本挖掘等新的信息化、數字化技術和方法擴展檔案開發的力度和深度。

在統計與移交階段：一是明確了檔案信息化情況的統計要求。二是要求統計結果“持以可視化方式顯示”，實現統計結果的可視化分析。三是明確傳統載體檔案數字復制件的移交要求，即原件應當和復制件一并移交。四是明確電子檔案移交的時限、移交方式和副本管理要求，電子檔案一般應在形成5年后移交，或者與對應的紙質檔案或者縮微膠片同步移交。電子檔案可以采用檔案行政管理部門指定的系統和網絡在線移交或者離線移交，不得通過未設置安全可靠措施的互聯網移交。移交后機關留存的電子檔案應當按照檔案管理要求進行管理。

四、明確機關傳統載體檔案數字化工作要求

一是要求機關建立檔案數字化常態機制，明確檔案數字化是機關檔案工作，特別是機關檔案信息化工作經常性業務。二是明確機關檔案數字化工作基本要求是確保數字化成果的真實，這是數字化工作的基礎。首先是齊全收集數字化過程元數據，確保數字化過程有跡可循，其次是數字復制件要保持原貌，不得進行影響其真實的處理；再次是規定數字復制件要納入電子檔案管理系統進行統一管理。三是明確各類傳統載體檔案數字化的技術遵循，首先，紙質檔案、錄音錄像檔案數字化按照已頒布檔案行業標準實施，其他檔案參照有關規定實施；其次，要求在數字化基礎上實施“紙質檔案數字復制件的全文識別”，以方便檢索和利用，提升紙質檔案數字復制件的利用效果。四是明確傳統載體檔案目錄數據建設要求，目錄數據應當與數字化元數據、電子檔案管理系統元數據融合管理，提高檔案元數據在不同工作場景下表述的規范性和一致性，逐步解決元數據打架、重復、缺漏等問題。

五、明確機關電子文件歸檔和電子檔案管理系統建設要求

一是明確機關業務系統電子文件歸檔功能要求。“機關辦公自動化和其他業務系統應當支持形成符合要求的歸檔文件材料”，“應當嵌入電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限表和整理要求，在電子文件形成時自動或半自動開展鑒定、整理工作，實施預歸檔”。

二是提出電子檔案管理系統一般要求和具體功能要求，即電子檔案管理應“功能完善、適度前瞻，滿足電子檔案真實性、可靠性、完整性、可用性管理要求”，具體功能按照“《數字檔案室建設指南》《數字檔案室建設評價辦法》《電子文件管理系統通用功能要求》（GB/T29194）以及同級國家綜合檔案館的相關要求執行”。

三是提出電子檔案存儲與備份具體要求。首先，機關應“配置在線存儲系統。在線存儲系統應當實施容錯技術方案，定期掃描、診斷存儲設備”。其次要制定備份方案，采用“采用磁帶、一次性刻錄光盤、硬磁盤等離線存儲介質對電子檔案實行離線備份”，“具備條件的，應當對電子檔案進行近線備份和容災備份”。同時，要求機關根據需要開展電子檔案的轉換和遷移，并以元數據方式對轉換與遷移活動進行記錄。

四是明確檔案信息化安全保密要求。首先明確了電子檔案管理系統保護要求，機關不涉密的電子檔案管理系統的安全等級保護不低于二級標準，涉密系統的分級保護等級應當與該系統所處理的電子檔案的最高密級相適應。其次，明確檔案信息化工作安全保密要求，“機關應當統籌開展傳統載體檔案數字化、電子文件歸檔與電子檔案管理的安全保密工作，采取有效措施嚴防信息篡改、丟失、外泄。涉密檔案進行數字化、涉密電子文件歸檔與電子檔案管理應當嚴格遵守保密規定”。

五是明確了機關檔案信息化云技術應用的基本要求。首先，明確在確保安全的前提下可以使用電子政務云和私有云，“機關在電子政務云或自建私有云上建設電子檔案管理系統的，其計算資源、存儲資源和安全防范等應當滿足電子文件和電子檔案管理要求”，“使用電子政務云服務的，應當與電子政務云管理機構明確安全管理責任”，防止出現責任不清，安全管理失控的問題。同時規定“不得使用電子政務云之外的其他公有云存儲管理電子文件、電子檔案”，通過限定云服務類型，確保檔案信息化云應用的安全。