行政強制執行方式中“斷水、斷電”的思考

李國平 王洪濤 陳 乾

(1.中國共產黨長春市委黨校法學教研部，吉林 長春 130103；2.國網吉林省電力有限公司經濟法律部，吉林 長春 130000；3.吉林集成律師事務所，吉林 長春 130000)

《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)是一部規范行政強制的設定和實施，規范和保障行政機關依法履行性質強制職權，維護公共利益和良好的社會秩序，保護行政相對人合法權益的法律制度。《行政強制法》早在1999年前后就已經開始納入立法范圍，經過12年5次審議醞釀通過的《行政強制法》，于2012年1月1日起開始生效施行。該法第43條禁止行政機關在法定節假日或者夜間執行行政強制，而且為了保障民生等自然人的基本生存權，明確禁止對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。此條伴隨城市化建設過程中通過斷水、斷電等強制措施迫使權利人搬遷的事件頻頻出現，應運而生，具有保護人權的重要意義。

一、作為強制執行方式的思考

《行政強制法》第九條規定了行政強制措施的種類：(一)限制公民人身自由；(二)查封場所、設施或者財物；(三)扣押財物；(四)凍結存款、匯款；(五)其他行政強制措施。而第五款中的其他行政強制措施，作為兜底條款，給了行政機關許多發揮空間，其采用的許多“五花八門”方式都可以歸在此款之內，斷水斷電自然就可以被定義在其中。

目前，我國有很多行政機關為了使行政處罰達到目標，常常用停電停水作為強制執行的方式。由于其效果收效甚佳，被很多行政機關頻頻使用。比如，國土資源、安全監督、工商管理、環境保護等多部門的聯合行動要求供電供水企業配合停電的通知頻頻發出，甚至有的法院也要求配合強制執行，一般內容包括執法部門確定了一些的違反法律、法規、規章的企業，對其終止或中止供電、供水。供電企業作為夾在中間的一方，一邊對用戶有著保障供電的義務，一方又對政府行政職能部門有著配合的義務，正是由于處在兩難的境地，時常發生以供電供水企業為被告，訴其違法停電停水的案件。

根據《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國電力法》、《中華人民共和國水法》等法律法規的規定，斷水、斷電一般作為由供電供水企業所采取的具有制裁性質的強制方式，在合同法層面上違反了供應合同所確立的義務。違約行為成為行政制裁的方式，加之供水供電等公共企業的壟斷強勢地位，這種雙重的強勢必然引起作為合同主體的行政相對人的不滿，因為被行政強制的一方，與供電供水企業是橫向的平等的法律關系，與行政管理部門屬于縱向管理的不平等的法律關系，由此混亂地產生許多訴訟，一定程度上浪費了司法資源。

關于《行政強制法》第43條的規定還存在有待進一步考量之處：首先，調整對象與適用范圍。第43條在立法方式上采用列舉的方式，明確規定不得對居民的生活適用斷水、斷電、斷熱、斷氣等方式進行行政強制，可以試著思考一下這些方式是否可以在企業身上實施呢？大多數人的觀點是，這項規定的適用對象僅指居民生活，即自然人的生活起居。而對法人或其他組織，行政部門等依然可以采取停水、停電、停熱、停氣的方式督促其履行義務。

其次，語言描述模棱兩可、指向不明確，缺少可操作性。43條所包含的相關行政決定中“相關”如何界定？主體在此條中的定義是行政機關，那么向法院申請強制執行的是否可以進行呢？而對于水和電等不但用于生活，并且用于對外經營的家庭旅館、技能服務類等以住所地作為主要經營地點。如果對這類經營者做斷水斷電等強制措施，迫使其履行行政機關的行政決定，很可能影響到居民的生活，甚至有可能連累到無關的人員，造成損失。

最后，公共服務企業與客戶之間履行合同的義務和對行政機關行政決定的協助履行義務之間的矛盾。公共服務企業與客戶之間的合同是一般的民事合同，公共服務的中止，必須有合同的約定或者法律的規定，而且根據合同相對性的原則，出現約定或法定的事由可以中止服務時，也只能由作為合同主體的公共企業進行。這些是一個基本的法理認識，那么，如何判斷和解釋作為非合同主體的行政機關采取的斷水、斷電等行政強制執行決定的合法性呢？出現由于停電停水而來的訴訟責任又該怎么劃分呢？從法理學的角度來看，行政行為具有既定力，行政行為自做出決定時即具有法律效力，配合協助的義務也就落在了相關人和供電供水企業的身上，若具有配合義務的主體履行了配合工作，行政決定才得以進行。供電供水企業既具協助執行的有配合義務，又具有履行公共服務合同約定的義務的義務，使這些企業陷入一個兩難的境地，配合協助的義務是否一定大于合同履行的義務呢？

二、斷水、斷電措施的運行方式的思考

在不斷加快的城市化進程中，拆遷補償問題是不可避免要發生的，但由于雙方很難達成合議，以至于時常發生暴力拆遷的情況。如果被拆遷人拒不履行政機關賦予的強制義務，隨之而來的就是用斷水、斷電等手段迫使其履行，使被拆遷人不得不接受拆遷單位提出的條件，因此，這種方式一直被民眾和學者所詬病。《國有土地上房屋征收與補償條例》第31條嚴禁采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供電等公共服務或者中斷道路等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的要依法賠償，構成犯罪的，對相關的責任人員依法追究刑事責任。在拆遷過程中采取停水、停電等手段容易使不必要的矛盾激化，進而可能導致群體性事件，國家在立法上就考慮到了這些情況，從上述的法條就可以看出國家的立法態度。綜合來看，對于居民用水用電等涉及國計民生的問題上，國家的做法還是以禁止為主的，以有條件限制程度的使用，體現了保障人權，尊重公民生存權的法治精神。由此看出，國家在立法程序上規定斷水斷電方式還是非常嚴格和謹慎的。

筆者對相關法律法規進行整理分析，采用斷水、斷電等方式履行行政決定的，一般包括以下三種情形：

(一)對拒絕履行主合同義務，單方違約的所使用的強制手段。根據《城市供水條例》第35條的規定，城市供水行政主管部門經過縣級以上人民政府批準的，對于欠繳水費、擅自將自建設施供水管網系統與城市公共供水管網系統直接連接的等幾種違法行為，可在一定時間內停止供水。《電力供應與使用條例》第39、40對停電進行可嚴格的規定。所以斷水斷電必須有相應的法律法規的規定，且下位的規章不得與上位法律相抵觸，這種方式屬于對合同違約很大程度的制裁或者懲罰，只有在合同一方當事人存在嚴重的違法行為時，且須經過相關行政機關的批準程序方可采用。

(二)面對可能導致公害的情況，狀態緊急之下可采取斷水、斷電等強制措施。發生比較重大的突發公共事件，發生漏電、漏水、漏氣等情況，可以立即通知有關主管部門采取停止公共服務等措施，避免再次出現危害。這種類型其實屬于比較正當的措施應對突發性事件而采用。

(三)斷水、斷電等措施對拒絕履行行政義務主體使用，即停止供給。對于拒不履行行政法律法規中規定義務的主體，不對其提供行政服務或者中斷行政供給財務等行為。所以，以這些拒絕的方式來保障行政決定的執行非常有效。在環境保護、城市建設等領域被大規模的使用。國家環保總局《關于1998年取締、關閉和停產十五種污染嚴重企業工作意見的通知》規定對“十五小”企業要逐一落實，規定要堅持標準，對于符合條件的企業要切實做到“斷水斷電、拆除設備、吊銷執照、清除原料”，將治理污染的要求落到實處。不論從立法的層級上，還是措施的使用上，越來越規范。

但在執行方式上，要思考以下幾個方面1.如何規定執行斷水斷電程序？正當程序是行政行為應遵循的基本原則，在做出中止提供公共服務的決定做出時，應嚴格遵循正當程序原則，如告知事實及理由，聽取陳述和申辯，符合特定條件的要舉行聽證等。另外，要求公共服務企業協助執行時，也應該履行特定的程序，這方面目前是一個空白，應進一步完善。2.怎樣確定執行時長？供水供電等企業配合行政機關斷水斷電的時長如何確定，執行多久能確保不影響被執行人基本生活？3.怎樣確定執行程度？斷水斷電執行到何種程度為止，否則，不可能無限度地進行下去。

三、結論

“斷水、斷電”作為一種行政強制執行方式，要與其他行政強制手段互相銜接或者轉換。而且，這種方式必須在較為苛刻的條件下才可以使用，不然，不能隨意使用。我國行政強制法的在此類規定上較為籠統，采用斷水、斷電方式的前置條件以及程序的規定，方法上不具體、難操作，可以通過增加單行法律法規對其加以細化。

《行政強制法》第43條從法律關系上分析，包括兩種法律關系，一是行政相對人與行政主體之間以及行政主體與公共服務企業之間的縱向管理關系，二是公共服務企業與行政相對人之間的橫向的服務合同關系。縱向關系屬于行政法調整的領域，而橫向關系中則屬于民法調整的領域。兩種法律關系，兩種法律調整領域，混合于同一行為之中，行為的做出既要符合行政法的主體合法、程序合法、法律使用正確的基本要求，也要符合合同法的平等、自愿、公平、有償的基本原則，建立一種合法有效的轉換機制，由民事上的合同中止行為合法有效的轉化為行政法的行政強制行為。

綜上所述，行政強制是一把雙刃劍。如果能夠合理運用，既能夠給公共秩序以維護，倡導人人遵守法律，是社會有良好的法治環境，構建和諧社會。如若不然，使行政強制手段行使不當，就可能使公民、法人和其他組織等主體面對的巨大的威脅，甚至嚴重破壞政府的形象。在立法過程中要充分考慮，要給行政機關行政權行使的空間，但又要要求其行使適度，在過程和結果中加以監督，保障行政機關在執法過程中依法實現職能，維護社會利益和公共秩序，保護各個主體的合法權益”的立法宗旨。并且對斷水斷電的程序、時長、程度都要做出明確的規定，才能使其作為一種強制執行手段具有正當性。