我國輪作休耕制度試點述評及對地方的啟示

張慧芳(嘉興市土地儲備中心，浙江 嘉興 314000)

1986年，《中共中央國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》(中發(fā)〔1986〕7號)明確，十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策。1997年，《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發(fā)〔1997〕11號)規(guī)定，要加強土地的宏觀管理，以保護耕地為重點，嚴格控制占用耕地，保護耕地就是保護我們的生命線。2017年，《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發(fā)〔2017〕4號)強調，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，著力加強耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護。30多年來，一切在變，中國的發(fā)展沒有變，保護耕地沒有變。時至今日，在我國糧食產量于2004—2015年“十二連增”且國際形勢相對和平穩(wěn)定的條件下，適時開展耕地輪作休耕試點并總結推開，既是保護耕地的一條“新路子”，又切切實實保留下一塊“子孫田”。

1 我國休耕輪作試點背景

休耕并非新鮮事物，無論是在我國長遠的農業(yè)社會里，還是在現代工業(yè)發(fā)端的西方國家，休耕均是一項維持地力、維護公平的重要政策舉措。有學者便研究指出，我國西周時期根據耕地質量的好壞，按家庭分配不同數量的耕地，并以休耕為手段促進實現相對的公平及相等的產量[1]。所謂“不易之地，歲種之，地美，故家百畝；一易之地，休一歲乃復種，故家二百畝；再易之地，休二歲乃復種，故家三百畝”。在近現代，美國、日本、中國臺灣等國家或地區(qū)，基于土地退化、糧食過剩、環(huán)境保護等各種原因，均建立起較為科學完善的休耕制度[2]。

知古鑒今、引石攻玉。2015年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展十三五規(guī)劃的建議》提出，探索實行耕地輪作休耕制度試點，并在《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中進一步明確，重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)，探索實行耕地輪作休耕制度試點。其后，試點探索也納入2016年國務院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》《全國農業(yè)現代化規(guī)劃(2016—2020年)》及2016年中央1號文件《關于落實發(fā)展新理念 加快農業(yè)現代化實現全面小康目標的若干意見》、2017年中央1號文件《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革 加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》等文件或規(guī)劃之中。期間，2016年6月24日，農業(yè)部等10部門聯合印發(fā)《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，在部分地區(qū)探索實行耕地輪作休耕制度試點。

2 我國休耕輪作試點制度評述

《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》共分為總體要求、試點區(qū)域和技術路徑、補助標準和方式、保障措施4個方面，對試點區(qū)域、休耕方式、目標面積、農戶補助等做出了相應規(guī)定。

2.1 休耕方式

通常認為，休耕有多種方式，如輪作休耕、季節(jié)性休耕、二圃和三圃制、永久性休耕等。對于輪作，有一年兩熟、一年三熟、兩年三熟的輪作復種制，利用不同作物間的生長習性和環(huán)境條件，在不同的季節(jié)種植不同的作物，從而提高復種指數，在增加產量的同時，達到土地用養(yǎng)結合的效果。與輪作相區(qū)別，又有一年內或連年在同一塊田地上連續(xù)種植同一種作物的連作種植方式，比較典型的如雙季稻；在同一田地上于同一生長期內，分行或分帶相間種植2種或2種以上作物的間作種植方式，如麥豆間作等。在輪作、連作或間作的基礎上，降低復種指數，如輪作改為單作、雙季稻只種一季、間作調整為一種作物等，都可以算作是一種季節(jié)性休耕；而一年不種或數年不種則是普遍意義上的一種休耕，可以稱作連續(xù)性休耕；常年不種，甚至退耕還林還草的一種方式則為永久性休耕。此外，如前所述，“一易之地”“再易之地”類型的幾塊地之間輪番耕作的方式即所謂二圃制、三圃制。

根據不同的現實和需要，采取不同的休耕方式，輪作也是休耕的一種。在試點中，是明確要以“輪作為主、休耕為輔”，將輪作和休耕作為2個概念和2種并行的方式予以提出，并將輪作作為主要的方式，在農業(yè)部《2016年種植業(yè)工作要點》中更有“倡導輪作，謹慎休耕”的提法。

2.2 試點區(qū)域

如上述各種文件所定，試點突出重點區(qū)域，輪作重點在東北冷涼區(qū)、北方農牧交錯區(qū)等玉米非優(yōu)勢產區(qū)。輪作推廣“一主四輔”種植模式，均是玉米與其他作物之間輪作，以玉米與大豆輪作為主。在《全國種植業(yè)結構調整規(guī)劃(2016—2020年)》中對輪作有更為明確的規(guī)定，在黑龍江、內蒙古第四、五積溫帶推行玉米大豆、小麥大豆、馬鈴薯大豆輪作，在黑龍江南部、吉林和遼寧東部地區(qū)推行玉米大豆輪作，在東北的農牧交錯區(qū)推行“525輪作”(即5年苜蓿、2年玉米、5年苜蓿)，在大興安嶺沿麓地區(qū)推行小麥油菜輪作。休耕重點在河北省嚴重干旱缺水的黑龍港地下水漏斗區(qū)，實行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”的季節(jié)性休耕，湖南省長株潭重金屬超標的重度污染區(qū)，實行植物替代作物種植的土壤恢復休耕，貴州省、云南省石漠化區(qū)和甘肅省生態(tài)嚴重退化地區(qū)，實行連續(xù)3年休耕。可以看到，作為試點，針對的是最為突出的問題，解決的是最為迫切的需求，玉米產量過剩從而以玉米輪作調整種植結構，土壤污染、耕地退化嚴重從而以休耕恢復土壤質量、改良耕作層、保障食品安全。因勢利導，一舉數得。

2.3 目標面積

作為試點，規(guī)模必然不會大。試點之初，推廣輪作33萬hm2。在地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕7萬hm2，在重金屬污染區(qū)連年休耕0.7萬hm2，在石漠化區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)共連年休耕0.4萬hm2。同時說明，根據農業(yè)結構調整、國家財力和糧食供求狀況，適時研究擴大試點規(guī)模。2017年，對耕地輪作休耕試點面積擴大為輪作面積67萬hm2、休耕面積13萬hm2。試點面積的擴大表明，輪作休耕有效可行，2016年糧食雖同比略微減產但當屬可控范圍。

2.4 農戶補助

改革要破舊立新，但更要堅守底線。無論是中央系列講話還是2018年4號文件，均反復強調，農村改革不能把農民利益損害了。理所當然，試點對農戶補助也作了明確規(guī)定，輪作補助按照每年每2 250元·hm-2的標準安排補助資金，休耕補助在不同省份按照每年補助7 500、19 500(含治理費用)、15 000、12 000元·hm-2不等。補助方式采取直接發(fā)放現金或折糧實物補助的方式，兌現到農戶。2017年的中央1號文件在提到休耕試點時，僅有一句話“推進耕地輪作休耕制度試點，合理設定補助標準”。推進輪作休耕的關鍵，有效保障農民利益至關重要。

3 休耕若干問題的探討及對地方的啟示

如前所述，在我國推行輪作休耕試點，可謂有時、有勢、有利、有方、有效。試點的目的就是為了總結做法和經驗，從而構建形成完整可行的耕地輪作休耕制度。“摸著石頭過河”正是我國各項改革制度得以成功的一件法寶。環(huán)顧古今中外，休耕無疑具有普適性。根據土壤“越種越瘦、越種越饞、越種越硬、越種越粗、越種越嬌”[3]的自然屬性，不管是優(yōu)質地還是劣等地也都存在休養(yǎng)生息的需要。在當今時代主題為和平和發(fā)展，可以充分利用國內外兩個糧食市場且將持續(xù)一段長時間的背景下，有具備推廣輪作休耕的條件。耕地保護從最初單一的占補平衡到如今管控性保護、補償性保護、修建性保護等綜合機制，有必要進一步發(fā)展實現休耕性保護。

3.1 推進方式的選擇

自上而下任務式還是自下而上需求式。耕地保有量作為一項約束性指標，在國家、省、市、縣、鄉(xiāng)層級管控的土地利用總體規(guī)劃體系中，通過自上而下層層分解的方式逐級下達，下級規(guī)劃必須嚴格落實上級規(guī)劃下達的控制指標。自上而下的任務式，保障了政策執(zhí)行的統(tǒng)一性和連貫性。在試點中，黑、冀、湘等省份雖是由國家統(tǒng)一確定，但也是以問題為導向，屬于對輪作休耕需求最迫切的區(qū)域，而有休耕需求的并不只是上述試點區(qū)域。2014 年，環(huán)境保護部和國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體堪憂，總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率更是達到19.4%，按調查點位覆蓋全部耕地計算，涉及耕地總污染面積約0.262億hm2。可見，單從土壤污染治理角度，地方上存在自下而上開展休耕的需求。因此，建議在摸清各地家底的前提下，以自上而下分解任務的方式推進休耕工作。

3.2 休耕面積的確定

是按一定比例還是數量規(guī)模。根據相關研究，美國、德國、日本和歐盟等對于休耕均有一定的比例約束，有固定比例但也有可根據糧食價格調整的機制，除日本因為島國情況較為特殊外，普遍休耕面積占到耕地總面積的20%以下[2,4]。我國可以作為一項參考進行借鑒。根據《2016中國國土資源公報》，2015年底，全國耕地面積1.35億hm2，按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)調整方案》控制目標，到2020年，全國耕地保有量為1.243億hm2以上，永久基本農田保護面積為1.031億hm2以上。在自上而下任務分解的模式下，地方在落實耕地保護任務之外，在數量上有所剩余，而在永久基本農田保護面積和耕地保有量之間也有一定的差額。納入土地利用總體規(guī)劃，與相應控制指標關聯，按數量規(guī)模推行應該更加具備可操作性。邏輯上，劃入保護耕地和永久基本農田范圍的是相對優(yōu)質的耕地，此外，土地開發(fā)、整理、復墾，標準農田、高標準基本農田建設等保護措施帶來耕地數量增加和質量提高。因此，在落實保護任務的前提下，實有耕地面積和耕地保有量、耕地保有量和永久基本農田保護任務之間的差額數量均可以納入休耕范圍，關鍵在于休耕方式的采用，各省各市必然需要因地制宜、綜合運用多種方式施行，既落實耕地保護的任務，又實現生態(tài)環(huán)境的修復。

3.3 休耕土地的管理

休耕不是拋荒或棄耕。首先，土地的權屬必須明晰。2013年中央1號文件明確，全面開展農村土地確權登記頒證工作，健全耕地等農村土地承包經營權登記制度，地方對該項工作的穩(wěn)步推進為休耕實施奠定了良好的基礎。同樣，保留承包權、轉讓經營權的農村土地流轉制度的完善和推進也交代了休耕土地的來龍去脈，且提供了政策支持。其管理主體可以是農戶、村集體，甚至是農場主。其次，休耕土地要如何利用。輪作休耕自不待言，通過不同作物的種植逐漸調節(jié)耕地質量。對于季節(jié)性休耕、連續(xù)一年或數年休耕、永久性休耕等除種植作物或退耕還林還草還湖外，實施主體的明確和監(jiān)管制度的建立也十分必要,鼓勵對休耕地采取保護措施。最后，對于休耕的時間期限，在大環(huán)境不變的情況下，應當依據土地利用總體規(guī)劃的期限，由地方根據具體的休耕方式和農民意愿彈性約定。

3.4 補償標準的制定

毫無疑問，地方推進休耕必須遵循公眾參與、農民自愿的基本原則。讓農民成為令人羨慕的職業(yè)任重道遠，開展休耕工作至少要能夠進一步提高農民的收入水平。湖南省在推進休耕試點工作中出臺了3項政策措施：一是每年按10 500元·hm-2的標準對休耕農民進行收入補貼；二是休耕耕地承包者在休耕期間，仍按相關規(guī)定同等享受耕地地力保護補貼；三是明確試點縣市區(qū)因休耕而減少的糧食產量，不影響該縣糧食生產績效考核和糧食生產財政轉移支付、農業(yè)支持保護補貼資金等。浙江省并未參與休耕試點，但其建立完善的耕地保護補償機制，并經國土資源部轉發(fā)至各地借鑒學習，其主要做法為，以土地利用總體規(guī)劃確定的永久基本農田和其他一般耕地為補償范圍，對承擔耕地保護任務、責任的農村村級集體經濟組織和農戶給予補償，補償按照對農戶的耕地地力保護補貼和對農村村級集體經濟組織的以獎代補資金。事雖兩異，其理則一。休耕補償標準的制定應當依據耕地保護補償機制，休耕本即耕地保護的一種轉化形式，再與農業(yè)產業(yè)發(fā)展相融合，并結合地方經濟水平和農業(yè)各項補貼政策綜合確定。

糧食安全是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，沒有地方的糧食安全難言國家糧食安全，沒有耕地的支撐更沒有糧食安全。“堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線”，休耕以試點的方式開始，有待邁開更大的步伐、實現更大的目標。

4 小結

1986年6月25日，我國《土地管理法》正式頒布，這一天也在后來被確定為全國土地日，2017年是第27個土地日，主題為“土地與生態(tài)文明建設”。1994年，一篇題為《誰來養(yǎng)活中國》的文章引起軒然大波，事實證明，從當時到現在，中國人不僅“吃飽”了，而且“吃得更好”了，對糧食安全的要求也不單單僅是數量的保障，還包含了農產品質量和食品安全。然而，毋庸諱言的是，回顧數千年的中國歷史，糧食安全從來不是一個讓人愉快的現實。我國真正能夠解決“吃飯”這件大事，是因為改革開放，因為制度改革和科技進步。1991年6月25日，第1個全國土地日，主題為“土地與國情”。“但存方寸地、留與子孫耕”，時代在變，發(fā)展理念在變，耕地保護的手段在變。

參考文獻：

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