國家檔案局檔案科技項目
——機關文書通用歸檔方法研究

■云南省檔案局課題研究組

機關文書歸檔是機關工作的重要組成部分，是檔案管理工作的重要基石，歸檔方法的研究也一直是檔案學研究的重點之一。

長期以來，基層單位檔案人員更換頻繁，不少單位的檔案人員對文書歸檔范圍應收哪些、怎樣收、如何確定保管期限、如何進行分類等問題把握不準，主觀隨意性強，造成文書材料收集不全、檔案分類不清、保管期限鑒定不準等問題普遍存在。針對這些現實問題，云南省檔案局于2016年3月組建了機關文書檔案通用歸檔方法研究課題小組，旨在研究探索出一套在機關文書歸檔工作中能有效結合機關OA系統處理文書的流程和特點，最大程度利用OA系統辦文的成果，統一和穩定機關檔案分類并能夠普遍推廣的文書歸檔方法。使機關文書歸檔工作更加簡單和易操作，實現機關單位文書材料的隨辦隨歸，準確把握文書材料歸檔范圍，簡化保管期限的鑒定工作，有效避免檔案人員主觀因素造成的檔案流失，保障文書檔案資源的完整性。

一、機關文書通用歸檔方法概述

機關文書通用歸檔方法研究以突出文書檔案資源的完整性為出發點，將機關文書的歸檔整理與文件處理的流程和特點相結合，規范文書歸檔的分類方法，以精煉的表述準確概括和涵蓋機關單位的歸檔范圍、簡化鑒定工作，制定既符合《歸檔文件整理規則》和國家檔案局“8號令”的原則要求，又具有易學、易懂、簡單、易操作特點的機關通用文書歸檔方法，實現各級機關單位文書的隨辦隨歸及文書檔案分類的穩定，整理方法的統一和規范，并考慮方便檔案行政管理部門快捷直觀檢查指導，以此實現機關單位檔案室基礎業務水平的提高。

目前，機關文書檔案的分類方法一般采用年度—機構（問題）—保管期限的三級分類方法，其中，機構（問題）為選擇項目。隨著信息化的發展，在文件的查詢過程中，機構（問題）的檢索作用越來越弱化，特別是在檔案館的檔案查詢中已不具有任何的檢索意義。在實踐中按機構（問題）進行分類，摻雜的主觀因素較多，且具有復雜多變(不穩定)的特點。故：以簡單、穩定的方式體現機關文書歸檔的通用分類，應當可行；以精煉的方式準確概括和涵蓋機關單位文書的歸檔范圍，實屬必須；以方便直觀的方式便于檔案行政管理部門檢查指導，亦為需要。機關文書通用歸檔方法是文書歸檔整理與文書處理流程緊密結合，適應信息化管理方式的必然路徑。

1.機關文書通用歸檔方法的研究要點

（1）公文的處理流程與文件歸檔的關系。機關文書歸檔，特別是實現電子文件與紙質文件的同步歸檔，無疑需要一個部門來統籌安排和實施，才能實現檔案的齊全完整。從機關公文的處理流程看，目前，越來越多的機關利用OA系統進行公文辦理；從文件的來源、傳遞、辦理過程、辦理結果、電子文件存儲看，機關公文均由文秘部門統一管理。基于此，機關公文處理辦結后，無論是紙質的收文，發文，內部文件或者是帳外文件，還是電子文件，其最終流向都是歸集到了機關的文秘部門。在此情況下，按文件的形成規律和存儲方式及時進行歸檔，無疑是公文管理的最佳選擇和最科學的管理方法。

（2）對文件的辦理程度。部分收文為知悉性公文，本單位只需傳閱知曉其內容和規定；部分收文（含領導批示性文件）為需要根據公文的內容和規定的相關事項需要遵照執行形成本單位具體的貫徹落實和辦理意見即可；部分公文（含領導批示性文件）為不但需要根據收文的內容和規定對相關事項形成本單位具體的貫徹落實和辦理意見并需要就辦理情況或結果答復有關單位或人員。由此，可以將收文按照文件辦理的深度劃分為：批示件、辦文件和勿需歸檔文件等不同類型并在歸檔時按其辦理深度分別進行處置。

2.機關文書通用歸檔方法的特點

機關文書通用歸檔方法的主要特點是：

（1）檔案的齊全完整得到保證。檔案利用的查全率由檔案的齊全完整程度決定。本單位制發的文件，無論是紅頭文件、便箋文件、賬內文件、帳外文件，都是本單位各項活動的原始記錄和真實記載，反映了本單位的歷史面貌，如果出現少收集、漏收集，檔案的齊全完整程度必然受損，并導致今后需要時將無處尋覓，無法彌補。以目前機關單位的歸檔范圍而言，在歸檔時，基本能夠保證歸檔文件能夠收集歸檔，但因為有保管期限劃分等諸多因素的限制，絕大多數單位最終移交到檔案館的文書檔案已經只占本單位形成文件材料的60%（調查統計機關文書特別是反映職能業務活動的文件約有40%作為定期保管）左右，甚至更少，檔案的齊全完整程度大打折扣。機關文書通用歸檔方法研究突出“以我為主”“以人為本”的收集原則，使檔案的齊全完整程度得到保證。

（2）檔案的鑒定難題得到解決。檔案的鑒定是檔案歸檔整理和管理中的難點。鑒定有確定是否需要歸檔、判定歸檔文件保管期限、決定到期檔案的存毀等層面的工作。從當前大多數單位文件歸檔的情況看，雖然在理論層面已按要求明確了檔案的歸檔范圍和保管期限的劃分方案并經檔案部門審核，但從實際操作的情況看，由于文書的來源十分廣泛，形式復雜多樣，內容紛繁復雜，保管期限的劃分方案不可能對每一類文件的保管期限進行精準的規定，只能用“重要的”、“一般的”進行模糊表述。因此，大部分機關檔案工作人員在面對一份具體的文件時，對什么是“重要的”和什么屬“一般的”的判斷標準理解有難度，認識有偏差，把握不準確，以及對“全面的、歷史的、發展的”鑒定觀點的理解不到位，導致部分應歸檔的文件沒有按要求歸檔，許多應該永久保管的材料未被列為永久保管，特別是涉及職能活動情況方面的文件材料，保管期限判定過低的問題非常突出。并且，定期保管的檔案在保管期限屆滿后，由于人手不夠、能力不足和拿捏不準等諸多原因，無論是機關檔案室還是檔案館都不能及時有效地組織對到期檔案進行鑒定，大部分檔案館事實上已將收集進館的定期保管的檔案視為永久保管，對定期檔案一籌莫展則是機關的普遍狀態。機關文書通用歸檔方法研究將所有反映本單位職能活動情況和基本歷史面貌的文件界定為永久保管，機關檔案工作人員在面對一份具體的文件時，無需再為哪些屬“重要的”和哪些屬“一般的”的判斷標準而糾結，無論是機關還是檔案館都簡化了鑒定工作，檔案一經整理，一般不再變動，可以避免對檔案的反復折騰和人力的重復投入，破解了機關文書及檔案的鑒定難題。

（3）隨辦隨歸的需求可以實現。文件的隨辦隨歸是機關文書歸檔整理與文件處理的流程和特點高度結合,適應現代管理方式的必然選擇。事由原則的排列方法，在手工檢索的情況下具有重要的檢索作用，但這樣的排列方法，必須待當年的所有文件辦理完畢，才能按事由進行排列，否則，事由仍將是重復和交叉的。機關文書通用歸檔方法研究將歸檔文件按文號和歸檔時間進行排列，使文件隨辦隨歸可以實現。一般情況下，當年文件全部辦理完畢即可全面完成年度歸檔，電子文件的檔號與紙質檔案的檔號編制可以同步進行，容易實現一一對應。

（4）交接清點核對工作更容易。歸檔文件整理規則以件為單位進行管理，在檔案進行交接時，清點核對工作需要對照目錄逐件進行核對，機關文書通用歸檔方法的文件排列方法，可以使大約60%（據調查，機關有編號的發文一般占歸檔文件總量的60%以上）的檔案在清點時不必對照目錄進行核對，可以有效的節約清點核對工作的人力資源成本。

二、機關文書通用歸檔方法的分類原則

機關文書通用歸檔方法的分類原則是：遵循文件形成規律，保持文件之間的有機聯系，突出檔案的存憑、留史作用，便于歸檔文件的隨辦隨歸，方便檔案的保管和利用。

機關文書通用歸檔方法研究結合文件處理的流程和特點，以文件形成和辦理的特征進行分類，遵循和反映了文件形成的客觀規律。我們對機關文書進行了研究和分析：無論什么性質的單位，從對其文件形成的規律進行分析，有發文、收文、內部文件、帳外文件等共性；從其辦理的特征進行分析，有發文、辦文、批示、閱件等共性；將規律和特征二者進行綜合歸納，“發文件”、“辦文件”、“批示件”、“其他類”及“勿需歸檔文件”可以準確的對任何單位的文書進行科學分類。基于此，可以將機關歸檔文件規范為“發文件”、“辦文件”、“批示件”、“其他類”4類。在文書歸檔整理時，照此將歸檔文件進行分類，可以體現文件形成的客觀情況和辦理特征，便于實現各級機關單位文書檔案的隨辦隨歸及分類的穩定、整理方法的統一和規范，并非常方便檔案行政管理部門快捷直觀檢查指導，提高檔案進行交接時清點核對工作的效率，有利于實現機關單位檔案室基礎業務水平的提高。從而，從根本上避免了不同機構和同一機關在不同時期歸檔文件分類的隨意性和多變性。

采用此種分類基于以下原因：

1.在現代管理條件下，檔案分類具有的檢索作用已相對弱化。目前檔案分類的作用更多的是縮小整理單元，方便隨辦隨歸。以目前的管理手段而言，歸檔文件的分類在機關是具有一定的檢索作用的，但在檔案館，由于各全宗都有根據自己的實際所選擇的分類方法，而檔案館的工作人員不可能對每一個全宗的檔案分類和每一類中所包含的文件都有清楚的了解，因而，檔案分類在館藏檔案查詢時幾乎不具有檢索意義。由此，可以做出這樣的判斷：機關文書歸檔時是否按機構問題進行分類，不再是必須的。在越來越多的單位使用OA系統處理公文，大量電子文件產生的情況下，如何將機關文書歸檔與OA系統的設置情況有機結合，使文書歸檔能夠隨辦隨歸，而借助計算機檔案管理系統，通過使用文件字號或關鍵字段，能夠快速的對所需檔案進行全面檢索。

2.分類遵循了文件形成和辦理的客觀規律，反映了文件的辦理特征。在OA系統中，一般情況下，發文是按文件代字分類產生的，文件的文件號編排與文件的形成時間是具有一致性的，以文件字號排列歸檔文件，可以借助OA系統中的歸檔功能，在不必改變電子文件產生的條件下，實現電子文件和紙質文件同步歸檔，并且輕松解決檔號一一對應的問題。同理，本單位的內部文件和辦理的文件，以及記錄、統計報表、登記冊等帳外文件，也在辦結時即歸檔，或是批量歸檔，也可以輕松實現電子文件和紙質文件同步歸檔及檔號的對應問題。

3.規范分類方法，避免了分類的隨意性和多變性。按機構（問題）進行分類，不同的機關，采用的分類方法不盡相同，同一個機關，由于職能的調整和內設機構的變更，在不同時期也會采用不同的分類方法，特別是一件文件涉及多部門辦理時，可能出現重復歸檔或者是不能按機構歸檔的問題。將機關歸檔文件規范為“發文件”、“辦文件”、“批示件”、“其他類”4類，可以從根本上避免不同機構和同一機關在不同時期歸檔文件分類的多變性和隨意性。

4.方便檔案行政管理部門檢查指導。檔案行政管理部門工作人員在對機關進行業務指導或執法檢查時，往往將檔案的齊全完整程度作為一項重要的檢查內容，按發文字號進行排列的方法，可以使檢查人員對發文的歸檔情況有直觀的、方便的統計分析，加上對記錄、報表、登記簿等典型歸檔材料的重點檢查，從而快速對該單位歸檔文件是否齊全完整作出基本準確的判斷。

5.方便移交時的清點核對。清點核對工作需要對照目錄逐件進行核對，機關文書通用歸檔方法的文件排列方法，至少可以使大約60%（主要是發文）的檔案在清點時不必對照目錄，即可以進行核對，可以有效的節約清點核對工作的人力資源成本。

三、機關文書通用歸檔方法的組件、排列與編號

按事由原則對歸檔文件進行排列，是實現文件隨辦隨歸的最大障礙。機關文書通用歸檔方法對發文件、辦文件、批示件、其他類的組件與排列、編號方法是：

1.發文件。指本單位正式發文（包括編有文號的發文、編號發出的傳真電報、有編號的簡報、信息等文件），一件發文件包含“正本文件+定稿（發文審批單+文稿）+附件（如擬辦意見、依據材料、背景材料、有關材料等）”。

發文件的歸檔：發文件由單位公文管理部門或人員負責歸檔。發文件應全部歸檔，同一年度的發文件，分別按其發文字號順序排列，并從“0001”開始編制件號，發文件的歸檔章和歸檔文件目錄中的“機構或問題”欄填寫“發文機關代字”，如“云檔發”“云檔辦發”等。

2.辦文件。指對外單位來文（包括編號及未編號文件、傳真電報、信函等）需要辦理和本單位內設部門上報文件進行辦理過程中形成的材料，辦文件由“文件處理箋+辦理意見+來文或材料”組成。

應歸檔的辦文件可由單位公文管理部門集中歸檔，或由承辦部門進行初步整理后，按年度批量進行歸檔。辦文件的歸檔章和歸檔文件目錄中的“機構或問題”欄填寫“辦文件”，同一年度的辦文件，按歸檔時間順序排列，并從“0001”開始編制件號。

3.批示件。指上級領導對本地區本單位事務進行批示、本單位領導在相關材料上直接批示形成的材料。本單位領導在普法性文件或材料上僅簽名表示已閱，或批示傳閱學習且無其他意見的不視為批示件。

批示件應全部歸檔，批示件的歸檔章和歸檔文件目錄中的“機構或問題”欄填寫“批示件”，同一年度的批示件，按歸檔時間順序排列，并從“0001”開始編制件號。

4.其他類。其他類中所包含的歸檔文件是非常重要但往往容易被忽視的材料，如本單位黨組會議記錄及其他有價值的記錄本；本單位發出未納入發文件管理的便箋及信函；本單位召開會議、組織重大活動形成的會議（活動）指南、方案、簽到表、領導講話、交流發言、參閱材料、席位單、總結等文件材料、信息；本單位重要的合同、協議、資產管理的憑證性材料；各類介紹信、證明存根；人事、紀檢方面具有保存價值的文件材料；本單位用印登記冊、業務統計報表；各類報刊有關本單位的新聞報道；本單位認為有歸檔保存價值的文字、表冊；上級部門或其他部門針對本單位事務和人的來文等。

應歸檔的“其他”按照“誰形成、誰辦理、誰負責的原則，”可采取“隨辦隨歸”，辦理完畢即向檔案室歸檔，或由承辦部門進行初步整理后，按年度批量進行歸檔。“其他”的歸檔章和歸檔文件目錄中的“機構或問題”欄填寫“其他”，

同一年度的“其他”，按歸檔時間順序排列，并從“0001”開始分別編制件號。

5.以上所列發文件、辦文件、批示件、其他類全部作為永久保管。

6.歸檔文件以文件辦結后的最終形態歸檔，避免重復歸檔。即：辦文件辦理結果需要以單位正式發文辦理的，該辦文件作為發文件的附件，歸入發文件。普發性文件或僅傳閱而無需進行辦理的文件不歸檔，可作資料進行管理。批示件所涉及事務需要以發文件進行辦理的，該批示件作為發文件附件。批示件所涉及事務只需單位內部辦理的，該批示件作為辦文件附件，歸入辦文件。

7.采用此種排列方法基于以下原因：

（1）是實現隨辦隨歸的有效方式。當前的機關管理和工作節奏，對文件管理提出了比以往更高的要求，文件辦結后能夠及時歸檔，一方面可以滿足機關工作對文件查詢的現實需求，另一方面，可以將文件歸檔分散在日常工作中，可以不必在次年才進行集中歸檔。以文件字號和歸檔時間排列歸檔文件，可以借助OA系統中的歸檔功能，在不必改變電子文件的產生條件下，實現電子文件和紙質文件同步歸檔、及時歸檔，并且輕松解決檔號對應的問題。

（2）體現了文件形成的客觀規律。從文件形成規律看，發文是按文件代字分類產生的，從文件的辦理特征看，文件辦理完畢是有時間標志的。按文件字號和辦結時間進行排列反映了文件形成的客觀事實。以文件形成的客觀事實進行歸檔，既可以避免過多考慮文件之間存在的非必然聯系，又可以實現電子文件和紙質文件同步歸檔。

（3）可以有效避免文件遺失和混亂。文件辦理完畢即行歸檔，既可以充分滿足機關工作人員對文件查詢的現實需求，又可以避免出現文件管理混亂甚至遺失文件的情況發生。

四、保管期限的劃分

1.滿足檔案館資源體系的完整性。國家綜合檔案館的服務水平由館藏檔案資源體系的完整程度決定，在同一個行政管理層級，完整的資源體系構成需要具備幾個條件：

（1）屬于收集范圍的每一個全宗已全部按要求正常移交檔案;

（2）每一個屬于收集范圍的全宗各類檔案均按齊全完整的要求進行歸檔；

（3）全宗間、全宗內各類檔案既要齊全完整，又要盡可能避免重復。

2.檔案資源完整的基礎在機關。機關文書通用歸檔方法研究所列的發文件、辦文件、批示件、其他類的歸檔范圍，已涵蓋本單位形成的文件和收到的針對本單位事務和人員的需要具體辦理的文件，也就是將原來屬于永久保管的歸檔文件和部分定期的歸檔文件確定作為永久保管，遵循了“以我為主”“以人為本”的檔案收集原則，可以使反映本單位職能活動情況和基本歷史面貌的文件齊全完整歸檔并全部向檔案館移交，突出了存憑、留史功能。除此之外，不屬于本單位形成的，但本單位認為在一定時期內尚有查考價值的文件，作為定期10年的檔案或資料，由本單位自行保存，又可以最大限度的減少和避免檔案館資源出現重復的情況。

將本單位形成的文件和收到的針對本單位事務和人員的需要具體辦理的文件確定為永久保管主要基于以下理由：

（1）這些文件真實、完整的記錄了本單位的所有職能活動履行情況。

（2）這些文件能全面客觀反映本單位的真實歷史面貌和發展變遷情況。

（3）一般情況下，這些文件只可能由本單位系統完整保存。

（4）檔案的保管期限，只是檔案的最低保管期限，檔案保管期限是否科學應交由時間來考察，為照顧檔案的完整性和系統性，可以采取就高的處理方式。

（5）檔案一經整理，一般不再變動，無論是機關還是檔案館的鑒定工作都得以最大限度簡化，可以避免對檔案的反復折騰和人力的重復投入。

（6）隨著信息公開的推進和信息化建設發展，在需要的情況下，不同行政管理層級的文件可以通過一定渠道再次獲得。

（7）大數據的需要。

五、機關文書通用歸檔方法的實踐

1.機關文書通用歸檔方法在州市縣機關的實踐情況。

州市和縣級試點單位對機關文書通用歸檔方法實踐的反饋情況是：

（1）容易學習。基層單位檔案人員基本屬于兼職，變動頻繁，在接手檔案工作前，沒有多少檔案工作知識，參加業務培訓的機會少，且時間短，培訓內容多，即便參加了基礎知識培訓，也往往難以解決實際工作中需要解決的問題。機關通用文書歸檔方法簡單明了、非常直觀，可以使新手快速學習了解檔案工作基礎知識。

（2）容易掌握。對單位文書檔案歸哪些、怎樣分類、保管期限如何確定等難點，給出了十分明確和具體的便于掌握的解決方案，文書檔案資源的完整性得到了保障。

（3）方法簡單。基層檔案人員的兼職多，精力有限，機關通用文書歸檔方法考慮了基層檔案人員的實際，以最簡便的方式解決了復雜的技術問題。

（4）易于操作。實現了隨辦隨歸，基本在次年初即全面完成年度歸檔；電子文件的檔號與紙質檔案的檔號編制可以同步進行，容易實現一一對應。

2.機關文書通用歸檔方法在省級機關的實踐情況。

省級機關試點單位對機關文書通用歸檔方法實踐的反饋情況是：

（1）檔案的完整程度有提高。本單位制發的文件，無論是紅頭文件、便箋文件、賬內文件、帳外文件，都是本單位的各項活動的原始記錄和真實記載，反映了本單位的歷史面貌，以前歸檔的文書檔案只有60%左右能夠最終移交到檔案館，現在的檔案歸檔方法，使本單位各項活動的原始記錄和真實記載以及反映了本單位的歷史面貌的文件材料能夠100%向檔案館移交，檔案的齊全完整程度得到保證。

（2）文件的隨辦隨歸可實現。按事由原則的整理方法，必須待當年的所有文件辦理完畢，才能按事由進行排列，否則，事由仍將是重復和交叉的，每年的歸檔工作都需要集中3-4個月的時間才能完成。機關文書通用歸檔方法研究將歸檔文件按文號和歸檔時間進行排列，使文件隨辦隨歸可以實現，現在，當年文件全部辦理完畢即可全面完成年度歸檔。電子文件的檔號與紙質檔案的檔號編制可以同步進行，容易實現一一對應。

（3）檔案的服務外包易運作。最近幾年，由于各單位編制緊張，大多數單位的檔案人員兼職的工作量不斷加大，采用政府購買服務和服務外包的方式進行檔案的歸檔整理及數字化的單位越來越多，由于承接服務外包的單位對本單位職能職責和文件材料形成的情況不熟悉，帶來的歸檔文件分類、鑒定、排列等工作環節隨意性較大。機關文書通用歸檔方法研究的分類、鑒定和排列方法可以使承接服務外包的單位和人員在對單位職能職責和文件材料形成的情況不熟悉的情況下，規范的對歸檔文件進行整理。

（4）檔案的整理方法更簡單。機關文書通用歸檔方法研究結合文件處理的流程和特點，以突出文書檔案資源的完整性為出發點，將機關文書的歸檔整理與文件處理的流程和特點相結合,適應現代管理方式，統一和穩定文書檔案分類方法，以精煉的表述準確概括和涵蓋機關單位的歸檔范圍、對鑒定工作等難點化繁為簡，以最簡便的方式解決了復雜的技術問題。有利于實現機關單位檔案室基礎業務水平的提高。

3.實踐結論

通過試點推廣的實踐情況證明，機關文書通用歸檔方法具有容易學習和掌握、方法簡單、易于操作的特點，以最簡便的方式解決了復雜的技術問題。

《機關文書通用歸檔方法研究》以突出文書檔案資源的完整性為出發點，將文書檔案的歸檔整理與文件處理的流程和特點相結合，統一和穩定文書檔案分類方法，以精煉的表述準確概括和涵蓋機關單位的歸檔范圍、簡化鑒定工作，制定既符合《歸檔文件整理規則》和國家檔案局“8號令”的原則要求，又具有易學、易懂、簡單、易操作特點的通用文書檔案歸檔整理方法。該方法能夠滿足各級機關單位文書檔案隨辦隨歸的需求，可以使檔案的齊全完整得到保證，檔案的鑒定難題得到解決，交接清點核對工作更容易，實現歸檔中分類方法的穩定和規范統一，方便檔案行政管理部門快捷直觀檢查指導，促進機關單位檔案室基礎業務水平的提高。