淺析檢察建議公開宣告管理機(jī)制

楊峰

[摘 要] 近年來，全國各地部分檢察機(jī)關(guān)結(jié)合自身工作實(shí)際，積極探索開展檢察建議公開宣告工作，形成了不同的公開宣告模式，搭建了合理的檢察建議公開宣告管理機(jī)制，取得了不錯(cuò)的檢察監(jiān)督效果。結(jié)合當(dāng)前檢察工作面臨的錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢，根據(jù)全國各地檢察機(jī)關(guān)檢察建議公開宣告工作開展情況，本文以此進(jìn)行探析。

[關(guān)鍵詞] 績效考核 檢察院管理工作 檢察建議公開宣告

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

最高檢于2009年11月13日制訂印發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對規(guī)范檢察建議工作，實(shí)行規(guī)范化的檢察建議工作管理提供了指示性文件。如何強(qiáng)化法律監(jiān)督，發(fā)揮檢察建議的監(jiān)督作用對當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)具有重要作用。一直以來，檢察建議由于自身屬性屬于建議性質(zhì)，導(dǎo)致其建議內(nèi)容的落實(shí)大打折扣，影響到檢察監(jiān)督的權(quán)威和效果。檢察建議公開宣告對增強(qiáng)檢察建議剛性，確保建議內(nèi)容得到及時(shí)有效落實(shí)具有重要作用。建立起檢察建議公開宣告的管理機(jī)制，能夠更好地發(fā)揮出檢察院檢察建議的功用。

一、檢察建議公開宣告工作管理的背景

“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”，檢察機(jī)關(guān)作為憲法確立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過檢察建議督促有關(guān)部門依法履職，推動(dòng)相關(guān)單位和企業(yè)堵漏建制，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，是其應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的法律職責(zé)。在目前檢察監(jiān)督實(shí)踐中，檢察建議的強(qiáng)制力較弱，導(dǎo)致檢察建議無法得到被建議單位足夠的重視，進(jìn)而導(dǎo)致檢察建議在被建議單位無法得到全面及時(shí)落實(shí)，檢察建議的監(jiān)督效果無法有效實(shí)現(xiàn)。“要努力使檢察建議體現(xiàn)剛性、做到剛性。”不久前，在最高人民檢察院于深圳舉辦的大檢察官研討班上，檢察建議的落地落實(shí)問題被特別強(qiáng)調(diào)，最高檢表示，檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，要緊緊盯住效果，監(jiān)督落實(shí)情況。推進(jìn)檢察建議工作規(guī)范化，加強(qiáng)多方協(xié)作，讓檢察建議長出“利齒”，有利于法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。檢察建議公開宣告工作是促進(jìn)檢察建議規(guī)范化的重要形式。檢察建議公開宣告，是指檢察機(jī)關(guān)按照工作規(guī)程，在特定的工作場所，向被建議單位釋法說理，公開宣布、告知、送達(dá)檢察建議，并聽取被建議單位和第三方代表意見建議的檢察辦案活動(dòng)。檢察建議公開宣告對進(jìn)一步增強(qiáng)檢察建議監(jiān)督效果，強(qiáng)化檢察建議實(shí)效，提升檢察建議權(quán)威具有重要作用。

二、各地檢察機(jī)關(guān)檢察建議公開宣告工作的開展情況

近年來，為了充分發(fā)揮檢察建議的檢察監(jiān)督作用，各地檢察機(jī)關(guān)不斷推進(jìn)檢察建議規(guī)范化工作，檢察建議公開宣告作為檢察建議規(guī)范化的重要形式，各地各級(jí)檢察機(jī)關(guān)結(jié)合檢察工作實(shí)際，積極探索并創(chuàng)新開展檢察建議公開宣告工作，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果，樹立了檢察建議的權(quán)威。上海市檢察機(jī)關(guān)早在五年前，就開始開展檢察建議規(guī)范化試點(diǎn)工作，將檢察建議公開宣告工作作為重點(diǎn)，探索創(chuàng)新符合檢察工作實(shí)際的檢察建議公開宣告模式。在總結(jié)五年試點(diǎn)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，上海市檢察機(jī)關(guān)于2018年7月16日出臺(tái)《上海市檢察機(jī)關(guān)關(guān)于開展檢察建議公開宣告工作的規(guī)定》，全面深化“三方+三化”檢察建議公開宣告，實(shí)現(xiàn)檢察建議公開宣告常態(tài)化和“全覆蓋”。山東省檢察機(jī)關(guān)將檢察建議公開宣告作為促進(jìn)檢察建議規(guī)范化的重要形式，積極探索內(nèi)部規(guī)范、人大監(jiān)督、監(jiān)委配合的“三位一體”檢察建議工作機(jī)制，使檢察建議在多方合力下發(fā)揮更有效的監(jiān)督作用。江蘇省檢察機(jī)關(guān)善于“借力”提升檢察建議的力度剛性，該省泰州、宿遷市人大常委會(huì)已出臺(tái)關(guān)于檢察建議工作的相關(guān)決議，兩地檢察機(jī)關(guān)依托人大監(jiān)督效力，提升了檢察建議的權(quán)威性。實(shí)踐中，連云港市檢察院建立由人大代表、政協(xié)委員、發(fā)案單位上級(jí)主管部門等共同參加的檢察建議督查會(huì)議制度，提升了檢察建議約束力。四川省檢察機(jī)關(guān)也著力通過建立檢察建議公開宣告制度，借助黨委、人大、相關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)力量，增強(qiáng)監(jiān)督剛性和社會(huì)支持度。陜西省的周至縣人民檢察院也于2018年8月10日，出臺(tái)了《周至縣人民檢察院檢察建議公開宣告工作規(guī)定（試行）》，全面深化檢察建議公開宣告工作。該省榆林市市縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)在前期開展疫苗問題專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)的基礎(chǔ)上，邀請部分人大代表、政協(xié)委員、群眾代表參加，向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生和計(jì)劃生育局、食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議并公開宣告。各地檢察機(jī)關(guān)結(jié)合各自工作實(shí)際，積極探索創(chuàng)新，采取不同模式開展檢察建議公開宣告工作，實(shí)現(xiàn)了檢察建議工作法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

三、做好檢察建議公開宣告管理工作的幾點(diǎn)建議

檢察建議公開宣告的目的在于增強(qiáng)檢察建議監(jiān)督效果，強(qiáng)化檢察建議實(shí)效，提升檢察建議權(quán)威。結(jié)合檢察建議工作實(shí)際，筆者就做好檢察建議公開宣告工作提出幾點(diǎn)建議。

（一）明確檢察建議公開宣告的概念定義

檢察建議公開宣告，應(yīng)定義為是檢察機(jī)關(guān)按照工作規(guī)程，在特定的工作場所，向被建議單位釋法說理，公開宣布、告知、送達(dá)檢察建議，并聽取被建議單位和第三方代表意見建議的檢察辦案活動(dòng)。按照這一定義，檢察建議公開宣告突出以公開宣告的方式送達(dá)檢察建議，但是公開宣告只是這一檢察辦案活動(dòng)的環(huán)節(jié)之一，它還包括特定的工作規(guī)程、特定的場所、特定的參與人員、釋法說理和聽取意見建議等要求。明確了檢察建議公開宣告的定義并在此基礎(chǔ)上開展工作，才能有效發(fā)揮檢察建議公開宣告的作用，不斷強(qiáng)化檢察建議實(shí)效。

（二）檢察建議公開宣告應(yīng)依法、規(guī)范、文明進(jìn)行

檢察建議公開宣告是規(guī)范檢察建議的重要形式，所以依法、規(guī)范、文明是檢察建議公開宣告工作必須遵循的原則。對于難度大、影響大的檢察建議進(jìn)行公開的送達(dá)和接受回復(fù)，更應(yīng)體現(xiàn)出儀式化、莊重化、監(jiān)督化等內(nèi)涵。檢察建議應(yīng)由承辦檢察官進(jìn)行公開宣告，重大檢察建議應(yīng)由檢察長或者檢委會(huì)專職委員公開宣告。這涉及檢察建議由誰負(fù)責(zé)公開宣告的問題。為了體現(xiàn)規(guī)范和文明，參加檢察建議公開宣告的檢察人員應(yīng)當(dāng)按照要求規(guī)范著裝。公開宣告活動(dòng)應(yīng)當(dāng)全程記錄，必要時(shí)，可以采用拍照、攝像、錄音等方法制作和保存相關(guān)資料。檢察建議公開宣告的有關(guān)法律文件、宣告記錄、送達(dá)回證及視聽資料等，應(yīng)該由檔案管理部門同意歸檔。檢察建議公開宣告的場所也是應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)節(jié)。為了增強(qiáng)檢察建議的監(jiān)督效果，同時(shí)達(dá)到良好的法制宣傳效果，公開宣告工作可考慮在下列場所進(jìn)行：1、司法辦案區(qū)；2、被建議單位；3、與被建議單位商定的其他適合場所（如工業(yè)園區(qū)、街道辦事處、學(xué)校等第三方場所）。公開宣告場所的布置應(yīng)當(dāng)莊嚴(yán)、莊重。在檢察機(jī)關(guān)司法辦案區(qū)宣告檢察建議的，應(yīng)該懸掛中華人民共和國國徽。有條件的可以設(shè)置專門的檢察建議公開宣告室。

（三）參加人員要科學(xué)選擇檢察建議公開宣告機(jī)制，強(qiáng)化檢察建議實(shí)效、提升檢察建議權(quán)威

除承辦檢察官和被建議單位代表以外，還應(yīng)根據(jù)檢察建議內(nèi)容，邀請人大代表、政協(xié)委員、媒體代表、相關(guān)單位或人員參加，必要時(shí)應(yīng)考慮邀請被建議單位的上級(jí)主管單位參加，達(dá)到增強(qiáng)檢察建議監(jiān)督效果的目的。因涉及辦案內(nèi)容等，不宜邀請社會(huì)人士參與公開宣告的，可以采取情況通報(bào)會(huì)等方式，將檢察建議內(nèi)容通報(bào)相關(guān)單位。檢察建議應(yīng)善于借助“外力”提升自身的權(quán)威和力度剛性，邀請人大代表、政協(xié)委員、媒體代表以及被建議單位上級(jí)主管部門參加檢察建議公開宣告，目的就在于督促被建議單位盡快落實(shí)建議要求，也是引入社會(huì)監(jiān)督強(qiáng)化法律監(jiān)督的有益探索，同時(shí)也在某些場合下能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化法制教育和法制宣傳的效果。特別是類案檢察建議的公開宣告，可考慮邀請相關(guān)專家學(xué)者參加，并以圓桌會(huì)議和公開宣告相結(jié)合的形式，既公開宣告送達(dá)檢察建議，同時(shí)又能讓參會(huì)人員面對面坐在一起，共同討論解決檢察建議提出的問題，實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)督效果。

（四）檢察建議公開宣告要有明確的范圍

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、參與社會(huì)治理的重要手段。因此，應(yīng)該以負(fù)面清單的方式明確檢察建議公開宣告的范圍，檢察建議送達(dá)應(yīng)以公開宣告為原則，不公開宣告為例外。只有對特定的少數(shù)檢察建議才可以不公開宣告。對于不公開宣告的范圍，可參考有關(guān)法律規(guī)定，基于維護(hù)國家安全、保護(hù)個(gè)人隱私等法益的原則確定。筆者認(rèn)為，具有以下情形的，檢察建議可不進(jìn)行公開宣告：1、涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的；2、涉及被建議單位商譽(yù)或者聲譽(yù)，公開宣告可能給被建議單位帶來非正常負(fù)面影響的；3、可能引發(fā)重大輿情的；4、其他不適宜公開宣告的情形。有了明確的范圍，檢察建議公開宣告工作就能依法規(guī)范開展，就能實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)督效果。