西寧市公眾參與大氣污染治理相關情況調研報告

李陽

[摘要]在全國大氣污染治理的背景下，西寧市政府也采取一系列措施，進一步加強大氣污染綜合整治工作，通過各項措施，在一定程度上改善了西寧市空氣環境質量狀況。雖然西寧市政府在大氣污染治理中取得了顯著成效，但同時也存在一定的問題。目前，有關我國的公眾參與機制方面存在嚴重缺失，主要表現在地方政府的決策和執行等方面，從而導致地方政策的正當性、合法性不足以及公眾參與的渠道、途徑不是很完善。本文將以西寧市公眾參與大氣污染治理為視角進行實證考察，探究目前西寧市公眾參與大氣污染治理中存在的難題，最后針對其存在的若干具體問題，提出自己的一些建議。

[關鍵詞]公眾參與；大氣污染治理；問題；完善建議

一、以西寧市為研究對象的意義

一直以來，政府在大氣污染治理中發揮了不容忽視的重要作用，但傳統的環境政府管理模式也表現出了一些弱點與缺陷，比如：某些政府的管理機構過度干預市場，由于公共物品的短缺而公眾的需求不能得到很好地滿足，以及權力的運行得不到及時有效的監督等方面的問題。環境治理與保護的最終動力和歸宿是廣大民眾，公眾的參與權得不到及時的保護，環境治理和保護也就是無源之水。為此，對大氣污染的治理和保護，從“社會”維度進行逆向考量，也即從政府——社會這兩個維度之一的角度出發，確立廣大民眾在環境保護領域方面的參與權，完善廣大民眾的環保參與制度，努力構建“公眾是環境治理與保護的主體”意識，這也是大氣污染治理、構建和諧社會的應有之義。

（一）以青海省西寧市為研究對象的現實意義

目前青海的環保工作主要集中在三江源、青海湖，幾乎很少有人去關注城市的大氣污染問題。然而，近幾年隨著西寧市經濟的快速發展，西寧市的空氣質量也明顯有所下降，造成西寧市大氣污染的因素主要有工業園區污染、露天燒烤污染、機動車尾氣排放污染、施工揚塵污染、煤煙塵污染、建筑與生活垃圾污染等。政府的大氣污染治理職能雖然得到了進一步的強化，但廣大公眾參與的作用與力量卻并沒有很好的得以充分發揮與體現。因此，以西寧市為研究對象對問題的探究解決具有現實的意義。

（二）以青海省西寧市為研究對象的理論意義

1.豐富與完善了與公眾參與制度有關的環境權理論

環境權理論明釋了環境權是指全體社會成員都享有健康權、安全權和在舒適的環境中享有的生活與工作的權利，具體包括生命健康權、財產安全權、工作與生活環境舒適權，以及其他與之相關的參與環境管理的權利，其核心是人類生存與發展的權利。環境權理論自20世紀60年代提出以來，國際法文件對環境權也給予了一定的肯定，同時也為大多數國內立法所認可與接受，正逐漸成為環境法保護得以存在的權利基石。

2.豐富與完善了大氣污染治理中的依法行政理論

依法行政理論對大氣污染的治理要求主要體現在合法行政和合理行政這兩個方面。首先，有關的立法機關需要制定出相關的內容合理、層級協調的大氣污染治理法律法規，且同時通過立法劃清大氣污染治理中政府的公權力與公民的私權利的界限。其次，合法行政和合理行政也應貫穿于行政主體治理大氣污染的全過程，即行政機關治理大氣污染不但需要有相關法律法規的依據，而且行政主體大氣污染治理中的權力責任分配同樣也需嚴格按照法律法規。

二、西寧市大氣污染治理中公眾參與情況調研分析

對當前的西寧市空氣質量以及西寧市公眾參與大氣污染治理的相關情況與問題進行研究，主要包括以下幾個方面：

（一）對造成西寧市大氣污染的因素以及存在地點的調查

雖然近年來西寧市不斷加大對大氣污染綜合治理的力度，但是，西寧市的空氣質量優良率卻從未達到一級優。根據對西寧市大部分地區的實地調查，我發現造成西寧市大氣污染的因素以及存在地點分別是：揚塵治理污染，其主要存在地點是南川工業園區西塔高速東側沿線，城北區毛勝寺安置小區工地，京藏高速第六、十一、十二標段施工工地，海湖新區財富廣場二期項目工地；渣土車污染，其主要存在地點是城北區寧大路、朝陽東路、天峻路，海湖新區高架橋閘道，城西區西川南路，城東區共和路、互助路；道路二次揚塵污染，其主要存在地點是海湖新區海晏路延長段，城東區共和路、互助路，城北區柴達木路；拆遷工地污染，其主要存在地點是小橋片區拆遷工地、沈家寨拆遷工地、青年巷拆遷工地；建筑、生活垃圾污染，其主要存在地點是各地區部分河道、溝渠等區域，城鄉結合部；煤煙塵污染，其主要存在地點是城中區、城北區等。

（二）對西寧市市民的訪問

1.以訪談的形式進行調查

調查結果是：72.5%市民認為公民的環境參與權受到侵害是由于政府的某些行為造成，8%的市民認為自己對此并沒有什么了解與認識，19.5%的市民認為自己的環境參與權受到侵害是由于公民自己的個人行為造成的。

在72.5%的市民中認為自己的環境參與權受到侵害是由于政府的某些行為造成的訪談中，有51.5%的人認為如果自己能夠享有此權利、具備此能力的話，自己愿意去行使環境參與權，自覺參與到大氣污染治理當中去。9%的人認為政府就是這個樣子的，自己也不想去參與。12%的市民認為如果自己享有此權利且花費不多的話參與一下還是可以的。

2.以問卷的形式進行調查及結果分析

本次對公眾的問卷調查地點選擇在一些中心廣場與市區，原由在于這兩個區域的人流量相對比其他區域要大一些，同時該區域面向的廣大群眾也是多樣化的，而且公眾的年齡層次分布也相對比較均勻，從而更能真實地反映出一些實際情況。通過對以上調查問卷的總結，我主要歸納了下列幾點數據結論：

（1）72.6%的公民對公眾參與大氣污染治理的途徑和方式不了解。

（2）93.4%的公民對大氣污染治理中有關公眾參與的決策持支持的態度。

（3）84.3%的公民對有關大氣污染治理中的公眾參與途徑沒有達到滿意的程度。endprint

（4）86.8%的公民具有參與到大氣污染治理中去的意愿。

通過以上數據，我們不難看出，西寧市大多數公民對公眾參與大氣污染治理的途徑和方式是不夠了解的，有關政府的某些公眾參與決策關系到每個公民的切身相關利益，但大多數公民對公眾參與決策的過程卻了解甚少。當他們的公民環境參與權受到損害時也不知如何去維權，往往通過上訪或其他極端的方式，他們殊不知這樣不但不能維權，而且還會爆發群體性事件。從以上數據的第二項與第四項可以看出，公民當中的大多數是愿意參與到大氣污染治理當中去的，所以目前對相關政府部門來說，制定切實可行的公眾參與決策的措施并愿意同公眾一起去解決問題，這才是最重要的。

（三）對西寧市環保局工作人員的問卷調查及分析

此次對西寧市環保局的部分工作人員進行了問卷調查，并與部分工作人員進行了訪談，相關的具體數據歸納如下：

1.96.6%的工作人員對西寧市公眾參與大氣污染治理的相關問題略知一二。

2.73.5%的工作人員可以列舉出至少一種公眾參與大氣污染治理的途徑方法。

3.86.6%的工作人員認為進行公眾參與大氣污染治理決策的改革是有關領導們的事、與自己無關。

4.51.6%的工作人員認為西寧市環保局對公眾參與大氣污染治理的重視程度很高。

從對環保局工作人民的問卷及訪談歸納的數據來看，環保局的工作人員對社會公眾參與相關政府決策也是有一定認識的且覺悟還是挺高的，但傳統的封建官僚思想與事不關己的態度讓我們更加清楚地看到，西寧市政府對公眾參與大氣污染治理的重視程度還是不夠高，一些具體的措施也不是很完善，公眾對參與大氣污染治理的強烈需求同政府之間的橋梁紐帶也沒有很好的暢通，有關政府部門對自身的定位還不到位，政府自身在民主與開放的背景下應改變其嚴重錯誤的理念。

三、西寧市公眾參與大氣污染治理的問題及其完善途徑

（一）西寧市公眾參與大氣污染治理出現的問題

1.公眾參與環境行政決策的民主化意識相對淡薄。人們的民主意識幾乎被我國傳統的封建思想所扼殺，現如今雖然我國的經濟得以快速發展，但人們的民主意識并沒有得到應有的提升。一方面由于政府部門獨斷專行的決策在某些方面仍然存在，另一方面由于民主參與意識沒有得以發展的平臺。由此以來，民主熱情在人們的依賴性成了常態的環境下空前缺乏。

2.針對少數民族群體特有的公眾參與渠道缺失。由于西寧市一個少數民族聚居的城市，因此公眾參與大氣污染治理的渠道也應注重對少數民族群體的參與。如少數民族群體無法參與到大氣污染治理中去，不僅不利于公眾參與大氣污染治理的發展，有時還可能會造成一些不必要的群體性事件。

3.某些公眾參與意見得不到及時的反饋。公眾參與大氣污染治理機制是以意見反饋機制為前提的，在我們的生活中公眾的意見如不能被及時關注、棄之不理成為一種常態，那么這種意見反饋機制則會嚴重挫傷公眾參與的熱情，長此以往公眾參與的結果不容樂觀。

4.行政機關大部分的部門往往自己作出決策并參與治理，公眾參與程度低，由于很少讓公眾自身參與到大氣污染的治理當中，因此也沒能很好的發揮公眾參與的積極性與優越性。另外，雖有媒體宣傳但力度很小，即使召開聽證會但也不能顧及廣大民眾，這些因素都造成了民眾參與度低，相當一部分民眾只有在涉及自身利益時，才會去主動關注。

5.從公眾參與的實效的角度來看，影響力有限。公眾參與大氣污染治理的知名度與認同度不夠從而導致對政府相關決策的影響甚微。某些相關政府部門和民眾對公眾參與大氣污染治理存在著某種程度的誤解，認為他們發揮不了多大作用，因此民眾當中的大部分對參與大氣污染治理的活動缺乏熱情。另外，雖有一小部分民眾也參與到了大氣污染治理的活動中了，但由于參與時間不長、效果沒有達到一定的持續性，因而對公眾積極參與到大氣污染治理的影響力較小，同時也由于受到數量、規模、資金等因素限制，影響力也不是很大。

6.從公眾參與的條件的角度來看，環境保護信息不對稱。在公共服務領域，“信息不對稱”現象存在于政府的相關組織與社會大眾之間，政府在一定程度上獲得行政管理主動權與對民眾的支配權通過憑借自身的信息優勢，最終導致雙方在行政管理活動中地位不平等的現象的產生。公眾參與機制實際上是要求充分發揮民眾的積極性與主動性，試圖改變之前以政府為主導的環境管理模式，以達到強化政府與民眾之間的互動和合作的效果。但如政府與公眾之間“信息不對稱”問題不能得到及時解決，公眾參與大氣污染治理也只能存在于形式、而無其實質意義。

（二）西寧市公眾參與大氣污染治理問題的完善建議

1.政府部門應樹立一種理念，即行政民主化與科學化的理念。因為一個良好行為習慣的形成與科學、民主的理念是分不開的。樹立行政民主與科學化的理念是對過去理念的摒棄，也是對未來的信心與決心。因為要想讓民眾真心實意的參與進來，政府必須要先接納民眾，這才是政府與廣大民眾團結一致的前提和基礎。

2.加大讓廣大民眾自覺參與到大氣污染治理的宣傳力度。從實踐調研的相關數據來看，民眾當中的大部分還是愿意參與到大氣污染治理中的，因此，只有相關政府部門真正接受了民眾的批評指正，政府的向心力才能得以增強，同時也能擴大公眾參與大氣污染治理的范圍。

3.加強公眾參與大氣污染治理的載體建設，尤其是針對不同少數民族不同需求的載體建設。比如像西寧這樣的地區來說，公眾參與大氣污染治理的載體也應是多樣性、多樣化的，同時也應滿足不同少數民族的需求。因此，加強相關的載體建設就顯得甚為重要。現如今的大多數座談會、聽證會都僅僅浮于表面，公眾的意見無法得到及時的采納，長此以往就會讓更多的民眾對此產生懷疑、反感的態度，這樣是不利于公眾參與大氣污染治理的載體建設的。

4.完善大氣污染治理中公眾參與的機制及相關監督問責體制。事后的監督問責體制不完善甚至是缺失是公眾參與大氣污染治理的機制之所以發展不太樂觀的根本原因所在。因此要加大對事后的監督及問責力度，從制度上嚴厲打擊違反公眾參與大氣污染治理體制的行為，這樣才能使公眾參與大氣污染治理的體制走上正軌，才會有利于今后該體制的健康長久發展。

5.盡快出臺公眾參與相關規定，使其符合當地的實際情況。根據《憲法》與《民族區域自治法》的相關規定，自治機關可根據法律、法規規定就本自治地方與生態環境相關的保護制定自治條例或單行條例。自治機關的立法權內容不僅體現在可變通國家法中與少數民族地區特點與實際情況不符的規定，還表現在制定自治條例、執行國家法律、法規等方面。因此，應盡快修改關于公眾參與大氣污染治理的相關法律、法規，作出符合切合實際的公眾參與大氣污染治理機制的具體規定。各地區政府及其相關部門，也應積極創新相關體制、機制，鼓勵和吸引更多民眾積極參與大氣污染治理中去。

6.促進與完善相關“環境保護信息的公開、透明”機制。“信息公開和公眾參與”在新《環境保護法》的相關章節已作出了明確規定。一方面，我國當前環境保護治理中的難題是“信息公開”和“公眾參與”，縱觀近幾年來看，全國各地發生的環境群體性事件，諸如：反對PX項目、垃圾焚燒廠等。信息公開和公眾參與的不足是發生環境群體性事件的根本原因所在。另一方面，“信息公開”是“公眾參與”的基礎與前提，二者存在著密切聯系。因此，地方立法應結合新《環境保護法》的相關規定，對公眾環境知情權與參與權內容作出更為詳盡的具體規定。endprint