淺析地方政府推廣街區制的路徑選擇

吳天宇

[摘要]我國城市住宅區的歷史演變進程是由舊式的封閉住宅逐步走向新式的開放街區，當下地方政府街區制的推廣對于政府、城市以及居民發揮著至關重要的作用。然而街區制的推廣可以說是一個循序漸進、持之以恒的過程，其涉及治理主體之繁多、責任監督之復雜、法規依據之欠缺。因此，文章從地方政府的視閾出發，淺析了地方政府推廣街區制的路徑選擇以真正實現街區制的有序推進和貫徹落實。

[關鍵詞]地方政府；街區制；多元主體

隨著我國城市化進程進入高速發展時期，2016年2月中共中央國務院正式提出了以拆除圍墻為中心點的街區制。地方政府部門在城市規劃的過程中進一步推廣街區制，不僅有助于發揮多元主體作用進而促進陽光政府建設，而且有助于優化城市路網結構從而推動新型城市發展，同時有助于實現公共資源共享以實現提高居民的生活質量。因此，關于地方政府部門如何有序推動、有效推廣街區制的研究則顯得至關重要。

一、創新社區治理模式。提供優質公共服務

（一）革新治理主體，即由單一主體向多元主體、協同共治推進

在當前市場經濟制度的框架之下，街區制涉及到包括地方政府、小區物業公司、小區開發商以及街道小區居民在內的多個利益相關者。經濟人理性思維、搭便車行為普遍存在致使個利益主體間存在利益沖突，在某種程度上嚴重制約和影響了街區制的推廣。因此，革新治理主體即由政府部門作為的單一主體轉向多元治理主體，如表1所示，從而形成一種協同共治推進的良好局面則顯得尤為關鍵。

第一，地方政府應當實現職能轉型化，即通過深化行政體制改革由行政監督與管理職能逐步轉向提供優質高效的公共服務職能。第二，小區物業公司應當實現職能服務化，其相關管理不能僅僅局限于物業維修、物業環境、物業安全等，而應當將服務理念深入其中。第三，小區開發商應當實現職能多樣化，自身的職責而非僅僅局限于小區的規劃建設。第四，街道小區居民應當實現行為規范化，作為居住生活其中的社區居民在享有自身權力的同時也擁有與之相對應的責任，因此需要承擔起街區的協同管理責任。

（二）革新治理程序，即由政府規制向民主協商、參政議政轉變

在傳統的“兩級政府、三級管理”城市治理體制之中，政府部門往往扮演著全能型角色與發揮著主導型作用。這種“大政府、小社會”的行政理念致使街區治理程序實際上變成了行政治理，在某種程度上也就導致了政府行政行為同街區自主行為以及市場主動行為相互脫節，偏離了既定的航道。因此，地方政府革新治理程序即由政府規制逐步向民主協商、參政議政轉變則顯得尤為關鍵。

一方面，在街區多元治理主體的框架之下應當實現協商程序的長期化、有效化，例如地方政府部門時常召開各方所關注的聽證會、協調會以及咨詢會等，最大限度地調動各方面、各層次的力量與智慧參與到社區治理之中。另一方面，在協商程序的過程之中應當實現協商制度的民主化、規范化，通過街區制下的多元主體間的民主協商和參政議政使得地方政府部門和人員能夠及時地、有效地探聽民情以及反饋民意。

二、落實地方政府責任。廣泛接受社會監督

（一）及時回應社會公眾需求，保護公眾合法權益

對于政府部門而言，作為緊密聯系、相互統一的行政權力與行政責任貫穿于其行政管理的一切組織部門，可以說權責統一不僅是行政法學的基本范疇，同時也是現代行政法的基本要求。因此，享有來源于社會公眾的行政權力的地方政府必須積極履行對社會公眾的行政責任，即及時回應社會公眾的需求以保護公眾的合法權益。

第一，地方政府部門在街區制相關的公共政策制定層面上應當拓寬并完善多元主體的利益訴求機制，理順不同路徑與不同環節之間的關系。例如，積極發揮社區治理在社會管理系統中的作用，通過發揮其自組織能力喬當處理街區居民的矛盾與糾紛，并且圍繞與社區居民利益密切相關的民生問題促進各主體參與到街區各項事物的管理之中。第二，地方政府部門和人員應當增強自身的責任意識與服務觀念，由內到外實現積極地、主動地建設責任政府與服務政府。例如，地方政府部門召開服務責任理念教育、推行綠色政績考核機制等，從而實現由傳統的政府本位向新型的社會本位與公民本位過渡和轉變。第三，地方政府應當利用信息技術和網絡技術推動電子化政府建設，信息平臺的提供不僅有助于突破時間和空間的束縛，而且有助于實現信息的對稱和公開，進而使得地方政府制定和執行的街區制能夠同社會公眾需求達到最大范圍的相輔相成。

（二）健全內部外部監督機制，保障政策公正公開

有效的行政監督不僅有助于維護政令通暢、遵紀守法的行政秩序，而且有助于保障國家和民族的整體利益，同時有助于提升行政效率降低行政運行成本。因此，當下地方政府部門在推廣街區制的過程之中需要做到健全內部監督和外部監督機制以實現保障政策公開、公正、公平的目的。

就內部監督層面而言，地方政府應當健全包括一般監督和專門監督在內的內部監督，使得具有普遍性的上下層級監督與具有特殊性的行政審計監察之間得以相互配合、相互作用。例如，地方政府部門應當改革街區制相關的行政審批機制，進一步理順政府部門上下級之間、政府與市場之間的權責界限。此外，地方政府部門應當積極完善稅務系統行政監督體制，使得其管理體制與運行機制公之于眾廣泛接受社會監督，從而實現地方政府稅務治理體系與治理能力的現代化建設。就外部監督層面而言，地方政府應當積極發揮包括權力、黨政以及司法機關、尤其是社會公眾在內的外部監督的作用。健全的外部監督機制既是權力運行程序公開化、透明化的根本保障，又是衡量國家治理體系和治理能力現代化建設的主要標志，可以說它是地方政府有效推廣街區制的重要前提和強有力手段。例如，隨著當下信息化和科技化的高速發展和迅速推進，具有高效性和開放性的互聯網媒體監督對政府部門和人員在推廣街區制的過程中進行監察和督促，使得地方政府尤其是基層政府部門能夠及時處理居民的申訴、控告與舉報等，可以說已經成為了一支保障政策公正公開的重要力量。endprint

三、健全相關法律法規。完善街區制的準則依據

（一）厘清社區產權歸屬，確保公共資源共享。地方政府對于街區制的推廣并非簡單的拆除圍墻，其中所涉及到的社區產權歸屬問題已經成為當下社會各界所關注的核心焦點。包括生產的外部不經濟、消費的外部不經濟在內的外部性產生的根源在于各行為主體問產權界定不明或是界定不當。《物權法》中規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”，那么對于公共利益的界定范圍以及界定依據該如何評定則顯得尤為關鍵。例如當社區的圍墻拆除之后，原本社區里道路的管轄、車位等是繼續屬于該物業公司和小區居民還是屬于全體社會公眾，在某些地區仍然尚未界定清楚。在某種程度上，社區產權歸屬不明導致了社區居民的私人成本以及社會交易成本同社區居民的私人利益以及社會交易利益的偏差甚至是背離，由此造成了社會資源配置的扭曲進而損害了社會公共利益。

第一，當下地方政府司法部門應當積極完善《物權法》等相關法律法規以實現厘清社區產權歸屬問題，使得私人成本與社會成本之間趨向同質化、等量化，進而正確審理相關物權糾紛案件以推動新型和諧街區的建設。第二，地方政府應當利用稅收與補貼等經濟政策優化小區物業、小區開發商、街區居民的外部不經濟行為或是鼓勵其外部經濟行為。例如，對于去大院化以及合理規劃小區的單位地方政府應當給予減免稅額或是財政補貼，從而使得主體的私人利益與社會利益相等，這將大大有助于促進街區公共資源的共享以及街區公眾合法利益的維護。

（二）強化城市街區規劃，實現公共安全保障。《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）中提到了新舊小區的逐步推行以及城市道路的規劃修改，但涉及到的大多領域屬于原則性問題，缺乏實質性、具體性的法律法規。例如，當前在某些領域我國的法律法規仍然處于灰色區域甚至是空白區域，市場的白發性以及經濟人理性思維的普遍存在會使得某些利益相關者在市場運行過程中鉆法律的空子或是漏洞，從而導致了公共利益公共性的缺失甚至是違背。

一方面，當下地方政府司法部門應當以《意見》作為綱領性文件和改革方向，積極建立健全具體的、詳細的城市規劃法律法規，即完善街區制的準則依據以及強化城市街區的規劃。例如，在不同的發展階段以及城市區域，地方政府部門應當設定不同的規范準則，致力于實現將本街區的特色同城市規劃的現實情形有效結合起來。另一方面，地方政府對于街區制的規劃切忌“一刀切、一鍋煮”，應當在實事求是、循序漸進的基礎之上合理規劃物業公司對于街區的安全管理問題。例如，街區由封閉式走向開放式導致了小區人口流動的加劇、治安事件的頻發等，地方政府的交通部門則可以通過分流交通控制的方式，公安部門則可以通過重新調整警察與社區保安之間治安職責的辦法，進而實現保障居民的公共安全以及維護街區的穩定。endprint