“三權分置”的權利構建須盡快完善
——基于京郊承包地情況調查

黨的十九大報告明確提出要完善承包地“三權分置”制度。改革以來，隨著市場化、城鎮化進程的加快發展，北京市農村承包地的流轉已比較普遍。在實踐的基礎上進一步完善京郊承包地“三權分置”制度，對于更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的各項權益，推動鄉村振興、促進鄉村治理現代化具有重要的現實意義。

一、北京市農用地基本情況

根據北京市農經辦2014年全市集體土地資源清查統計，截至2013年底，北京市農村集體土地面積2049.3萬畝，占全市土地總面積2461.6萬畝的83.3%。在農村集體土地中，農用地1594萬畝，占77.8%；農村集體建設用地261.1萬畝，占12.7%；未利用地194.2萬畝，占9.5%。在1594萬畝農用地中，直接用于生產經營的農用地637.1萬畝，占40%，其余60%是生態林。隨著改革的深化和經濟社會的發展，京郊農用地已大量流轉，承包地“三權分置”在實踐中不斷發展。概括起來，京郊農用地基本情況具有以下幾方面的特點：

集體直接經營的農用地比重較大。在全市637.1萬畝經營農用地中，實行家庭承包經營方式的土地433.7萬畝，占68.1%，實行集體直接經營以及其他經營方式的農用地198.8萬畝，占31.9%。

確權方式多樣。早在2004年北京市就已經全面開展了農村土地確權工作。到2016年，全市確權土地423.7萬畝，占全市農村擬確權登記頒證面積的88.6%。與全國一般地區的農地確權不一樣，京郊承包地確權方式有確權確地、確權確利、確權確股三種。在423.7萬畝的農用地確權面積中，確權確地252萬畝，占59.5%；確權確利124.3萬畝，占29.3%；確權確股47.4萬畝，占11.2%。

土地流轉的比例較高。2016年，北京市農用地流轉面積246.7萬畝，占全市確權土地面積的58.2%，比全國同期35%的流轉比例高出20多個百分點。在土地流轉面積中，對外租賃96.6萬畝，占流轉面積39.2%，是京郊主要的流轉方式，其中企業租賃經營17.4萬畝，占對外租賃面積18.1%；集體經營51.1萬畝，占20.7%；農民合作社經營2.4萬畝，占1%；大戶承包經營47.4萬畝，占19.2%；其他主體經營49.1萬畝，占19.9%。

二、存在的主要問題及原因分析

集體所有權方面存在的問題。一是有關集體所有權的法律法規和政策規定不夠明確。《農村土地承包法》沒有明確規定集體所有權的保護，只規定了集體經濟組織或村委會作為發包方的權利和義務。2017年10月31日提請十二屆全國人大常委會審議的《農村土地承包法修正案（草案）》單列了土地承包權的保護和轉讓、土地經營權的保護和流轉，卻沒有列出集體所有權的保護條款。2016年10月中辦、國辦印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對集體所有權、農戶承包權、土地經營權作了原則性規定，但北京市至今還沒有制定相關實施意見或實施辦法。二是集體所有權的權利人虛化。有關法律和政策已明確農民集體是土地所有權的權利主體。但在現實中，往往是村干部代替農民集體行使集體所有權，作為集體經濟組織成員的農民集體，則在集體所有權的行使中缺位。三是地方政府和開發商圈占農民土地，損害集體所有權和農民土地權益的事比較突出。一段時期以來，地方政府嚴重依賴土地財政，片面追求GDP增長，過多過濫地圈占農民土地，造成農民集體土地所有權嚴重損失的現象比較普遍。

農戶承包權方面存在的問題。一是一些地方存在村干部和村集體主導土地流轉的現象。有的地方為追求規模經營目標，往往由鄉村干部強勢主導村民流轉承包土地，不少村將村民承包土地收回，再由村集體統一出租給外來工商企業租賃經營，村民難以決定土地流轉，也難以參與土地流轉后的監督管理。二是有的村將村民承包地收回后，不是按照村民的承包土地面積支付流轉費，而是按人頭支付流轉費。三是地方政府過多過濫圈占農民土地。為追求經濟發展，一些地方政府與開發商合作，圈占農民土地搞各種形式的開發建設。土地被圈占后，農民不但失去了集體土地所有權，而且失去了土地承包經營權。一些實行以租代征的地方，沒有將全村承包土地納入確權登記頒證范圍，將造成村民失去對以租代征土地的正當權益。四是農民的征地補償費得不到應有保障。根據現行《北京市建設征地補償安置辦法》，政府征收農民土地所支付的征地補償費用于人員安置后，其余部分作為土地補償費支付給被征地的農村集體經濟組織或者村民委員會，用于農村村民生產生活，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。這就使得土地補償費在政策法律層面上沒有區分出對土地所有權的補償和對土地承包經營權的補償，對村民的承包經營權補償沒有清晰地體現出來。五是一些工商資本出于投機目的租賃農民承包土地，有的利用效率不高，有的則出現“非糧化”“非農化”等問題。六是一些地方集體資產監管存在漏洞，“小官巨腐”現象比較嚴重，對村民集體財產權益造成重大損失。比如，據2014年北京市紀委案件通報，海淀區西北旺鎮皇后店村會計陳萬壽挪用集體資金達1.19億元。

土地經營權方面存在的問題。一是早期低價流轉造成了村集體和農戶土地財產權的巨額損失。早期京郊農村土地流轉具有很強的自發性、盲目性、隨意性，流轉土地的價格都非常低，導致低效率的經營主體長期低成本占用承包地，農戶的承包經營收益難以得到保障。例如，2004年北京市農地流轉價格僅為150元/畝，2016年北京市農地流轉價格已經達到1610元/畝，山區低于1000元/畝、平原低于2000元/畝已租不到農地。二是部分確權確利、確權確股的村，將集體土地較早低價、長期流轉給專業大戶、社會資本，導致土地閑置或低效經營，收回難度很大，制約了當地集體經濟的發展和農戶增收。三是土地經營權的權能規定不夠明確。土地流轉現象雖然出現多年，但對土地經營權的權能規定長期未能明確。2016年，中辦、國辦印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》規定土地經營權人對流轉土地享有占有、耕作、收益權。《農村土地承包法修正案（草案）》規定土地經營權可以依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉，可以向金融機構融資擔保。但目前，土地經營權事實上并沒有享有融資擔保權能。2015年底大興區開始開展農地承包經營權抵押貸款試點，目前僅發放4筆貸款，總貸款金額530萬元，其中，農業企業2家，貸款金額分別為120萬元和100萬元；合作社1家，貸款300萬元；農戶1個，貸款10萬元。試點中遇到的主要問題是：按照“流轉土地的經營權抵押需經承包農戶同意”的規定，經營權抵押需承包農戶逐個簽字同意，交易成本較高；土地經營權抵押貸款的批復時間較長，需要1至2年，且對農戶的貸款額度較小。

三、對策建議

圍繞彰顯農民集體，加強集體所有權的制度建設。一是要突出農民集體是土地集體所有權的權利主體的地位。要改變由村干部而不是農民集體行使和管理集體所有權的局面。農民集體不是抽象的，而是由一個個具體的農民組成的。必須加強農村集體經濟組織建設和民主議事制度建設，保障集體經濟組織成員或代表依法行使知情權、表達權、參與權、監督權、決策權。二是要防止集體所有權行使中的兩種錯誤傾向：一種是要防止鄉村干部借口集體所有權而隨意收回農戶承包權的現象。另一種是要防止鄉村干部在集體所有權受到侵害時無所作為或無能為力的現象。三是要明確規定集體所有權的具體權能。從法理上說，集體所有權人即農民集體對集體土地依法享有占有、使用、收益、處分的權利，但這種行使又是有條件、范圍和限度的。這是由我國農村土地集體所有、家庭承包的基本經營制度決定的。建議《農村土地承包法修正案（草案）》增加“集體所有權的保護和行使”一節內容，將發包方的有關內容納入其中并充實完善，使之與“土地承包權的保護與轉讓”“土地經營權的保護與流轉”并列。

圍繞明確充分賦權，加強農戶承包權的制度建設。一是第二輪承包期到期后，自動延長土地承包期30年，要繼續堅持“增人不增地、減人不減地”原則，不得打亂重分土地。集體經濟組織新增人口，既可以通過轉讓、繼承、贈與獲得繼受承包權，也可以通過市場流轉獲得土地經營權。二是要保護農戶承包權免遭來自所有權和經營權兩方面的夾擊與侵蝕，既要謹防鄉村干部借口堅持集體所有權而侵害農戶承包權，又要警惕地方政府與社會資本借口放活土地經營權而損害農戶承包權。

圍繞規范土地經營，加強土地經營權的制度建設。

一是將土地經營權區分為承包經營權和流轉經營權。承包經營權是作為集體經濟組織成員獲得土地承包權時自我經營土地的權利，或者繼受承包權人自我經營土地的權利；流轉經營權是通過土地流轉市場獲得的土地經營權。對這兩種經營權既要區別對待，又要共同保護。所謂區別對待，就是要看到承包經營權和流轉經營權的不同之處，承包經營權中既有承包權又有經營權，而流轉經營權中只有經營權沒有承包權，這兩種經營權中的權利含有量不同。所謂共同保護，就是既不得因強調承包經營權而忽視對流轉經營權的保護，也不得借口擴大規模經營、發展新型經營主體而只扶助流轉經營權卻漠視承包經營權，要建立覆蓋兩種經營權的普惠型農業支持保護補貼政策體系。二是明確規定土地經營權人享有占有、使用、收益的權利以及出租（轉包）、入股、融資擔保等合理的處分權，尤其是要建立普惠型的融資擔保制度，保障小農戶獲得必要的金融信貸支持。重點是要將土地經營權的保護納入規范化、法治化的軌道。三是隨著農戶承包期的再延長，要相應延長土地流轉合同，穩定土地經營人的預期。四是進一步重視農業基礎設施建設，加大農業基礎設施建設投入力度，真正落實土地經營權人根據政策法律法規建設農業配套設施的權利。此外，在保障土地經營權人正當權益的同時，也要重點防止基層組織和個人強迫或限制承包農戶流轉土地、防止流轉土地的非農使用，要適當限制土地經營權的多次流轉等。

圍繞保護農民產權，加強鄉村治理的制度建設。一是根據中辦、國辦印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，研究制定《北京市完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法》。進一步明確和規定京郊農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權的具體權利，進一步理順“三權”之間的關系。二是切實修改《北京市建設征地補償安置辦法》，重新制定《北京市征地補償安置辦法》。重點有三個方面：首先，要根據憲法精神，將征地范圍局限在公共利益的需要上，并給予公正補償，加快建立城鄉統一的建設用地市場；凡是經濟建設需要產業用地的，由用地單位與村集體根據市場原則進行協商租地，或村集體以土地入股參與建設。在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體經濟組織可以自主利用集體建設用地發展產業，壯大集體經濟。其次，凡因公共利益征收農村土地，屬于確權確地的土地，應當將土地補償費的85%或90%補償給農戶，其余10%或15%補償給集體經濟組織，以體現征地對集體承包地的集體所有權和承包經營權的征收補償。而征收確權不確地的確股、確利土地，土地補償款只能補償給集體經濟組織，由集體經濟組織合理進行按股分紅或分利。再次，要加大城鄉社會保障制度建設力度，盡快實現城鄉基本公共服務均等化。三是進一步健全完善農村集體資產監督管理體制機制。特別是要針對一些圈占農村集體土地卻長期荒廢、以租代征土地未能確權、早期低價大規模出租集體土地、工商資本投機流轉大量土地卻閑置未利用等突出問題，要加強調查研究，采取切實有效的措施加以解決，以維護村集體和農民的土地權益。四是要將全面從嚴治黨、全面依法治國向鄉村全面延伸和全覆蓋。牢固樹立農村產權保護意識，建立健全農村產權保護政策法律制度，堅持一手反對腐敗，一手反對侵權，嚴厲打擊侵吞集體資產和侵害農民財產權利的違紀違法甚至犯罪行為，加快構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，從根本上消除鄉村社會產生“小官巨貪”和各種“村霸”現象的土壤，全面營造風清氣正的良好鄉村政治生態。