承包地有償退出試點觀察

71歲的劉志杰是重慶市巴南區天星寺鎮芙蓉村學堂堡社村民，10多年前就“洗腳進城”與兒子一起生活，卻一直沒有足夠的積蓄在城里買房。早已撂荒的承包地能夠“變現”是劉志杰最大的期盼。變化發生在2014年底，重慶綠滿家實業有限公司與劉志杰等7戶村民達成協議，7戶村民自愿將承包地退回社集體，獲得相應補償，綠滿家公司與社集體簽訂土地流轉協議，進行農業綜合開發。劉志杰退回9畝承包地，獲得了綠滿家公司墊付的20余萬元一次性補償，終于解了燃眉之急。

給劉英杰生活帶來轉機的是重慶市巴南區在天星寺鎮開展的承包地自愿有償退出試點，這也是全國農村土地承包權自愿有償退出試點工作的一個縮影。2015年7月國務院辦公廳出臺《關于加快轉變農業發展方式的意見》，明確提出在農村改革試驗區開展農戶承包地有償退出試點，引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權。浙江、湖南、四川、重慶、寧夏等5個省份隨之開展了土地承包經營權有償轉讓（退出）試點。2017年中央1號文件提出，允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償。農業農村部選取了上海、山東、寧夏、湖北、湖南、內蒙古等6個省份的7個縣（市、區）開展了農村承包地退出試點工作。

隨著試點穩步推進，不但盤活了閑置農村土地資源，也使有退地意愿的農民、新型經營主體和村集體得以“三贏”。

尊重農民意愿 承包權益有了變現價值

近年來，隨著大量轉移人口離開農村，放棄了農業生產，不少農民在城市擁有了穩定工作和固定住房，確實有退出土地的意愿。

農業農村部部長韓長賦在十三屆全國人大一次會議舉行的記者會上指出，關于舉家進城落戶農戶的承包地，現有的政策是退與不退尊重其自愿，鼓勵依法有償退回村集體。

從各試點地區情況看，在城市有穩定工作、年老喪失勞動能力的兩類農民群體退地意愿最強烈，土地有償退出是他們現實理性的自愿選擇。吳九清是江蘇省金湖縣銀涂鎮唐港村村民，家里共有三口人，全部在城市有穩定工作，并在縣城里買了房子。他說：“之前有地在這兒，農忙的時候還要回來，現在好了，我把土地退給集體以后，我就能專心地在縣城上班了。拿到的退地款可以搞一些別的投資，錢還能生錢。”

據唐港村黨總支書記沈天山介紹，在落實試點政策的過程中，村里不搞一刀切，充分尊重農民意愿，必須是農民100%自愿退出。所有退地流程按照公開化、民主化的原則進行，“通過村民小組會議、座談會、村里的村民代表會議，最終確定100%的愿意才能退出。”沈天山說。

農民自愿放棄收益較低的土地，換來了承包權益“變現”帶來的實實在在的好處。唐港村一聯組村民沈官年拿著退地補償款，買了六輛車，在上海成立運輸車隊，開展運輸和汽車租賃業務，一年下來純收入70多萬元。上海市松江區規定年滿60周歲的老年農民退出土地承包經營權后，退養補助水平可以提升到上海市小城鎮社會保險待遇水平，并且可隨著全區老年農民退養水平提高，補償標準也浮動增長。

為保障農民基本生活條件，各試點地區為農民申請退出承包地設置了“門檻”。武漢市黃陂區在探索農民土地承包經營權有償退出中，明確不以土地為生存條件的農戶能退，單一依靠土地生存的農戶不允許退出。重慶市梁平縣明確農地退出以進城農民為主要對象，須同時滿足有穩定職業或經濟來源、有穩定住所兩項條件，才能整戶退地。

保障長期流轉 規模經營有了穩定預期

長期以來，不少地方農村土地流轉中存在“農民怕老板跑路，老板怕農民反悔”的困境，導致農民不愿長期流轉土地，寧愿一年一出租；新型經營主體不敢對土地長期投入，經營缺乏穩定預期。

農村承包地有償退出，有效地破解了這個困境。梁平縣按照“農地農用”的原則，將農民退出來的土地經過整治后，實現集中利用，有不少農業大戶愿意接手經營。梁平縣蟠龍鎮義和村有7戶農民有償退出了15畝土地，農業大戶首小江準備在這15畝土地上，建設冷水魚養殖基地。他說：“漁業投資規模大，還要配套倉儲和管理用房，一期投資就要300多萬元。以前我也打算租地，就是擔心農民中途毀約，要么突然漲地租，要么違背協議收回土地，巨額投入就會‘打水漂’。現在農民完全退出土地，向村社集體統一流轉，不用再擔心個別農民毀約，可以放心投入，不用擔心這些問題了。 ”

對新型經營主體而言，承包地有償退出也有利于規模經營，并對產業發展進行長期規劃。2014年，四川省內江市市中區龍門鎮人鄧世田在龍門村流轉了53.3公頃土地種植藤椒。他說，規模經營最重要的是土地集中連片，由于總擔心農民反悔收地，各種農業基礎設施就一直沒有統一整修，更談不上搞長期規劃。市中區探索土地承包經營權退出后，他直接跟村集體談合作，雙方能保證嚴格按照合同約定執行，大大增強了他加大長期投入的信心。“去年的行情很好，一畝地產值在1.2萬元。今年我們打算做一個30年長期規劃，真正打造一個一流的藤椒種植基地。”鄧世田說。

更多的新型經營主體表示，與集體直接簽訂長期土地轉讓合同后，他們不再擔心農戶臨時反悔，農業規模經營更加穩定，可以更加放心地投資土地和農業，更加踏實地發展設施農業，購買大型農業機械，與農業科研機構進行長期協作。

盤活土地資源 集體經濟有了強勁動能

2017年，貴州省湄潭縣興隆鎮紅坪村五一組村民張國曉與紅坪村股份經濟合作社簽訂了土地承包經營權有償退出協議，成為貴州省農村承包經營權有償退出第一單。對于退回的土地如何使用，紅坪村有長遠的設想。“作為村一級，沒有資金、技術，最大的資源就是土地。”村黨支部書記張權友說，“要通過改革管理、利用方式，放大村里的土地優勢。”

承包地有償退出為村集體集約高效利用土地、充分發揮土地資源作用提供了有利契機，土地資源正成為集體經濟發展的強勁動能。江蘇省金湖縣銀涂鎮唐港村對退出土地采取市場運作模式，由縣國有資產公司、鎮里一家國有資產公司、村集體三方分別按4∶4∶2出資，組建了“金港灣農業發展有限公司”，對退出的承包田開展土地平整等農田基礎設施工作，對外招租洽談，吸引有實力的種田大戶、合作社、農業龍頭企業等新型經營主體進入，發展高檔果品生產和相關的休閑觀光農業，提升土地附加值。土地產出效益在償還縣、鎮出資本息后將歸村集體所有。“有別于流轉土地，退出土地屬于村集體，具有運作靈活等特點。”唐港村委會主任鮮萬俊表示。

像唐港村一樣，越來越多的村集體開始深度挖掘土地資源的經濟潛能。重慶市巴南區天星寺鎮芙蓉村學堂堡社后兜灣將7戶村民有償退出的耕地流轉給了重慶綠滿家實業有限公司，公司董事長毛良模介紹，根據公司規劃，村民原有的耕地將用來種植牧草養奶牛，原有的林地用于發展林下養雞，原有的屋舍則改建成民宿，如此一來，既不改變土地用途，又讓當地整體環境得以大變樣。后兜灣如今成為農業旅游休閑勝地，村集體經營收入和農民從事旅游等第三產業的收入大幅增加，芙蓉村一躍成為當地遠近聞名的富裕村。

專家表示，在試點地區，退地的經濟補償如何形成、退出的承包地如何有效利用等各個環節的諸多細節目前仍在探索中，還有很多問題需要經過實踐才能找到解決方法和路徑。