后農業稅時代我國鄉村治理困境與振興路徑

鄭 冕

(廣西師范大學 政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000)

一、研究背景與進路

(一)我國后農業稅時代的研究背景

我國是農業大國，“三農”問題是關乎國計民生的根本性問題。由于經濟基礎決定上層建筑，因而在我國的鄉村治理變遷過程中，農業稅費問題也成為學界持續關注的熱點問題。自新中國成立以來，我國農業稅費依據國情幾經調整變革。20世紀90年代末，我國農民負擔高位運行，當時“三提五統”的鄉村稅收模式使得我國農民除農業稅外還要承受其他沉重的稅外負擔，過于沉重和煩瑣的稅費負擔嚴重影響了農民生產積極性，降低了農民的生活水平。另外，巨大的城鄉收入差距導致農村人口大量外流，多地爆發大規模農村群體性事件，嚴重威脅到當時農村社會的穩定和發展。基于上述社會背景和現實需要，2005年12月26日下午，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，自2006年1月1日起廢止農業稅條例，我國延續了2600多年的農業稅收從此宣告結束，國家對種糧農民給予補貼，并頒布實施了包括撤并鄉鎮、精簡機構、分流人員、合村并組等措施，至此，我國正式進入后農業稅時代[1]。

(二)我國后農業稅時代鄉村治理研究意義

全面取消農業稅是我國政府對鄉村踐行“多予、少取、放活”戰略的具體體現，后農業稅時代的到來很大程度上減輕了農民的顯性負擔，也在一定程度上緩解了農村干群的緊張關系，規范了村級政府的行政行為。然而，由于稅費改革后，相應的綜合改革體制機制并不完備，缺乏鄉村政府管理體制、財稅體制機制、鄉村綜合治理等配套改革，農村的隱性負擔并未隨著農業稅的廢止而消除，一些稅費改革后的鄉村治理問題和困境也逐漸凸顯:基層政府財政資金周轉困難、鄉村公共服務供給遲滯以及鄉村干群關系松弛等新的鄉村治理問題隨之而來。

2017年黨的十九大報告中，將“鄉村振興戰略”寫進黨章，足見中央持續高度關注我國“三農”問題。習近平總書記在報告中強調，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重；提出堅持農業、農村優先發展，實施鄉村振興戰略，并將其提升到戰略高度。這是黨中央著眼于全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家做出的重大戰略決策，足見中央對鄉村發展和振興的關注和重視，在這種社會背景下，探索和研究后農業稅時代鄉村治理過程中出現的問題與困境具有很強的現實意義與價值。

二、后農業稅時代我國鄉村治理的困境分析

(一)鄉鎮政府日常運轉陷入困境

農業稅費改革前，我國鄉鎮政府的主要財政收入來源于農業稅收，而隨著農業稅費改革，取消征收農業稅使鄉鎮政府喪失了用于日常運轉以及鄉村公共建設的主要資金來源，改革之后的鄉鎮政府財政來源主要依賴上級政府對鄉村的轉移支付經費獲得，而在多數貧困地區，特別是發展相對落后且受限的少數民族地區，其區內縣級政府一直是“吃飯財政”甚至是“討飯財政”，其本身財政已經難以滿足自身發展需要，很難真正在維持自身運轉的同時補貼鄉一級的財政缺口。

廣西壯族自治區2017年全區共有28個國家級貧困縣，21個自治區級貧困縣，其中百色、河池兩市的貧困率幾乎達到90%以上，自身的脫貧攻堅任務已經十分嚴峻，農業稅收改革后這些地區鄉村政府的財政“空殼化”問題嚴重，鄉鎮政府的日常運轉十分困難，在失去農業稅征收這一主要財政資金來源又沒有新的財政來源渠道的情況下，鄉鎮政府自身運轉陷入困境，對鄉村建設更顯得“有心無力”。

(二)傳統鄉村自治模式陷入困境

農業稅費改革之后，鄉鎮政府不再擁有農業稅征收和實物繳納的一些鄉村治理“實權”，國家會定期將補貼直接打到村民的銀行賬戶上，村民在減少與村干部關于收稅環節上發生沖突的同時，也減少了與村干部的接觸。長此以往導致我國鄉村干群關系松弛化趨向加劇，鄉村干部秉持著“維穩”的治理思路和原則，不再積極投入到鄉村治理和公共建設的事務中，且在日常工作的過程中逐漸走向消極化，“不出事的邏輯”逐漸成為后農業稅時代新的鄉村治理邏輯。

我們還可以看到，當前我國的農村自治機制尚未完備，村民自治意愿和能力尚未完全達到。1998年我國《村民委員會組織法》頒布并實施，這樣的探索是我國鄉村治理和民主建設的重要突破口，然而在實施和運行的過程中，還沒有形成一整套完備的體制機制，再者受歷史文化的影響，長期以來我國的農村自治組織發展較慢，農民自治意識也沒有得到完全的激發，雖然在很多地區已經實行了村務公開并定期舉行村民大會，但由于監督機制的不完善，這些民主監督與村民自治往往流于形式，偏離了村民自治的核心，使自治的效果大打折扣，并未對鄉村治理起到實質性的推進作用。而后農業稅時代中日漸松散的干群關系也在一定程度上給鄉村自治帶來負面影響，傳統的鄉村自治陷入困境。

(三)鄉村公共物品供給陷入困境

后農業稅時代之前，鄉鎮政府是鄉村公共物品供給的絕對主體，鄉村公共物品供給的資金主要來源于國家財政撥款、鄉鎮自籌、農民集資提留等三部分，其中征收農業稅是主要來源。在稅費改革之前，鄉村公共物品的供給和建設資金是按照村民對公共物品需求來確定各項稅費收取標準的，只要按時征收稅費就能基本維持公共服務供給的資金來源。村干部在征收各項稅費的同時，村民也有機會表達自己真實的公共物品和服務需求，所謂“自己出錢辦自己的事”。

然而進入后農業稅時代，國家對于鄉鎮的財政撥款主要依據當年的財政預算，國家撥款的專項資金也會相應地直接投入到指定的鄉村項目中去，在這種情況下，村民難以表達自己真正的偏好和需求，因此當前鄉村公共物品在供給過程中存在村民實際需求與供給物品和服務不相匹配的困境。隨著農業稅征收的取消和逐漸松散的鄉村干群關系，村干部與村民之間不再有直接聯系，只能依靠上級撥款方向制定村莊公共物品供給和基礎設施建設，而國家對鄉村一級的公共物品供給現狀和需求狀況不可能做到全盤了解，因此在資金轉移的過程中會出現一些公共物品項目重復建設，而一些農民更需要的公共物品和基礎設施卻比農業稅費改革之前更加匱乏，鄉村治理參與意識相對淡漠的村民不愿意參與到鄉村的公共建設之中，鄉村公共物品供給和建設中的“搭便車”現象愈演愈烈。

(四)鄉村發展普遍陷入“內卷化”困境

“內卷化”這一概念起初源于人類學，后被廣泛運用到社會學、政治學、經濟學等領域。早期被人類學家戈登威用以描述當某種文化模式達到了一定的最終形態后，既無法穩定下來，也無法轉變為新的形態，而只是在內部變得更加復雜。隨后被廣泛運用于農業領域的研究[2]。

我國鄉村治理過程中的“內卷化”近年來被學界關注并進行研究，可以基本概括為在鄉村治理和發展過程中，雖然國家對鄉村的資源投入總量不斷增多，但效果并不明顯，是一種“沒有發展的增長”。我國鄉村治理的“內卷化”主要表現在兩方面，其一是中央對鄉村的投資邊際效益遞減，其二在鄉村治理中鄉村內部分化現象進一步凸顯。我國持續對“三農”問題十分關注，我國農村的發展影響到整個國家現代化的進程，是我國2020年全面建成小康社會的必由之路。但自中央持續增加對鄉村資源和項目的投入，鄉村卻并沒有轉變之前依靠“輸血式”救濟脫貧的老路，反而在被幫扶的過程中對上級的扶助依賴性逐漸加深，自身“造血式”脫貧的能力未能獲得實質性提升。

三、后農業稅時代我國鄉村治理困境緣由分析

(一)鄉鎮政府財權、事權失衡致使其日常運轉失靈

稅費改革之后中央重新劃分了中央、地方兩級稅費種類，從當前看，地方稅種的特點主要體現為：稅種少、來源分散且不便征收。中央收歸了主要且集中的稅費來源，這一改革的初衷在于“倒逼”鄉鎮政府精簡機構、裁撤冗員以提高辦事效率，然而在稅費改革的過程中并沒有完全考慮到與稅費改革相配套的各項財政體制改革，鄉鎮一級政府的日常運轉資金自農業稅改革之后主要由上級政府依據當年的財政預算向鄉鎮一級政府下發一般性轉移支付資金，鄉鎮政府的資金由稅改之前的“向下汲取”轉為“向上汲取”[3]。而在實地調查過程中了解到，這些轉移支付資金具有遲滯性，鄉鎮政府發放官員工資已經很吃力，對于日常工作的運營更是有心無力。財權上移的同時由于鄉村事權持續下放，鄉鎮一級政府在缺乏資金的情況下承擔更多的鄉村事務明顯力不從心，在財權與事權失衡的雙重壓力制約下，多地鄉鎮政府無法正常運轉，逐漸陷入“半癱瘓”狀態[4]。

(二)鄉村“空心化”致使傳統鄉村自治模式日漸式微

我國在鄉村發展的過程中提倡鄉村向城鎮化過渡和發展。鄉村的城鎮化一般指農村人口和各類資源要素向城鎮中心集中，這是我國農村發展過程中從傳統向現代化發展的一種鄉村發展思路和方法，然而在這個轉變過程中，中央的宏觀思路到地方上可能會發生政策執行偏差。很多地方鄉村在近年來出現人口、資本嚴重外流的“空心化”狀況。鄉村往往由青壯年先行進城打工，之后分批次將家庭重心由鄉村向城鎮遷移，在此過程中產生大量農村留守兒童、留守老人，城鎮中則開始出現“農民工”群潮[5]。長此以往在鄉村內部留下的成員多為老弱病幼，鄉村人口外流的同時資本外流同樣嚴重，人口和資本的流失使得傳統的鄉村自治逐漸瓦解。

在費孝通先生的《鄉土中國》中，我國傳統的鄉村社會主要是以血緣、宗族為維系和治理的基礎，鄉村內部的格局為差序格局，鄉村中人與人之間的關系較為親密[6]。在這樣的格局中，鄉村自治主要以村莊內有名望的宗族、鄉紳等主導，除法律治理外，更多依靠鄉村內部約定的公序良俗進行日常治理。而我國在推進鄉村城鎮化建設的過程中在一定程度上打破了傳統的鄉村治理平衡，一方面，大量鄉村人口外流導致傳統鄉村宗族逐漸分崩離析，同時，人口外流意味著鄉村精英治理缺位；另一方面，人才的外流帶來資本的流失，鄉村自身缺乏吸引力，招商引資越來越困難[7]。因而導致鄉村發展遲滯不前，陷入既無人力也無資金的窘境。傳統鄉土文化的弱化、人口和資金外流帶來的鄉村“空心化”問題最終致使傳統的鄉村自治模式日漸式微。

(三)村民缺乏利益表達渠道致使鄉村公共物品供給梗阻

鄉村公共物品供給梗阻主要表現為：上級所供給的公共物品和服務與村民實際需求匹配度不高。這主要是因為后農業稅時代以來鄉村公共物品供給主體由鄉鎮政府轉移為上級政府，國家依據財政預算對鄉村公共物品進行供給，而鄉鎮一級政府由鄉村公共物品的“提供方”轉為“接收方”，職能角色由主動變為被動，也就是說，后農業稅時代的到來在很大程度上削減了鄉鎮政府的存在感[8]。

鄉鎮政府的存在感被弱化給鄉村公共物品的供給帶來實質性的困局。稅費改革之前，我國的鄉鎮政府實際上最能反映村民的利益偏好，村民的利益需求也大都有鄉鎮一級政府和村干部代為向外表達和向上輸出，在上級政府與村民之間起到關鍵的維系作用；后農業稅時代到來后，中央對基層政府權力的弱化在一定層面上影響了村民的實際利益表達，近年來，各地鄉村上訪數量不降反增，“越級上訪”成為村民維護自身利益的“撒手锏”[9]。由于公共物品自身的屬性，村民難以以一己之力滿足自身各種需求，“搭便車”現象也時有發生，而現行體制下的鄉村公共物品面臨著供給不及時、投放不精確的現實困境，這種現象的出現反映了鄉鎮政府職權弱化下的潛在社會問題，村民在失去鄉鎮政府這一利益表達主體之外并沒有獲得更為合理的利益表達渠道，實際需要和權益無法向外申訴，公共物品供給梗阻現象普遍存在。

(四)地方灰黑勢力抬頭與造血扶貧不力致使鄉村振興進展緩慢

鄉村治理的“內卷化”困境也是我國鄉村內部資源分配更加精細化的表征之一。后農業稅時代的到來削弱了我國鄉鎮政府在鄉村治理中的主導型力量，與之相對，我國鄉村中的地方勢力在農業稅費改革后出現再次抬頭的傾向。農業稅費改革前，鄉鎮政府一項重要的職能即打壓當地的灰黑勢力，防止他們阻礙鄉村發展，鄉鎮政府與地方勢力處于對立角色。而隨著農業稅費的改革，鄉鎮治理模式由之前的“向下汲取”變為“向上汲取”，而鄉鎮政府自身無力爭取更多的資源和項目，此時則需要一類既在鄉村中有一定勢力又能與上級政府建立聯系的人。不同于以往的鄉村地痞，當前的地方勢力多為早期進城發展且積累了一定社會人脈關系的所謂鄉村“能人”，面對近年來國家對鄉村發展所投入的巨大資源和項目，這些地方勢力一旦與地方政府合謀則會從中牟取巨大利益，在這種社會背景下，地方政府與地方灰黑勢力從不同角度出發，雙方變“對立”為“伙伴”關系，形成利益合謀。這種地方勢力與鄉鎮政府利益合謀的行為實則嚴重影響鄉村百姓的利益獲得，面向村民的國家紅利最終被鄉村內部的“能人”中飽私囊。

除此之外，鄉村發展持續緩慢的最根本原因是我國鄉村自身“造血式”脫貧能力仍未得到實質性提升。雖然國家在扶貧工作中投入了空前資源和政策優惠，然而當前我國的扶貧路徑仍未從“救濟式”轉變為“開發式”，甚至在一些地方，村民由于自身“造血”能力低下，對上級政府的扶助依賴性越來越強，在政府對貧困村鎮進行扶助救濟的過程中依賴性更強，一些鄉村遲遲不愿摘掉“貧困村”的帽子，坐等政府救濟和“保姆式”扶貧的思維模式從根本上阻礙了鄉村自身的建設和發展。

四、未來我國鄉村治理與振興的思路及優化路徑

(一)調整中央—地方財權與事權，完善鄉鎮財稅體制

傳統的中央—地方關系調整方案是將財權重新下移，這種調整思路更應向事權上移的方向調整，財權與事權的平衡最關鍵的因素體現在有足夠的資金辦好百姓所需要的事情，因此在下一步的中央—地方財權事權調整的過程中，應在對鄉村治理現狀做充分細致調研的基礎上，適當將一部分事權和支出責任上移，將一些鄉鎮政府無力承擔的鄉村公共發展事務上移至縣市級政府的職責中。相應地，面對鄉鎮政府普遍負稅的情況，上級政府應制定細致可行的條例，重新調整鄉村建設中的支出責任，杜絕“下達任務不見經費”的情況，逐漸將鄉鎮一級的財權和事權控制在一個合理均衡范圍之內，理順中央—地方財稅體制關系[10]。進一步推進權責利清晰化、科學化、合理化，適當豐富和拓展鄉鎮政府的合理資金來源，使鄉鎮政府重回正常運營的軌道上，從而更有助于履行其應有的職權和責任，更好、更近、更具體地為鄉村建設和發展服務。

(二)重塑鄉村共同體，提高鄉村自身吸引力，引導人才回流

我國鄉村建設在很長的一段時間里僅僅強調“走向城鎮化”這種單一的發展思路，然而這種思路導致鄉村內部的“空心化”加劇，村民脫離了他們世世代代居住的地方，打破了長久以來我國鄉土社會的治理環境的平衡，在一定程度上破壞了傳統的鄉土文化，離析了農民與農村的關系，功利主義盛行，鄉村留守問題嚴峻，鄉土社會逐漸被瓦解，鄉村共同體不再存在。

這種現狀下的鄉村治理變得舉步維艱。由于鄉村受到不同價值觀的沖擊，失去了共同的文化和利益基礎，鄉村治理形如一盤散沙，因此在今后的鄉村發展和振興的過程中，應重新重視鄉村本身文化和吸引力的建設，引導鄉村人口回流。國家應進一步加大對鄉村特色產業的發展，鼓勵有資歷、有能力的綠色環保大型企業扎根鄉村，提高對這些企業的政策和資金扶持，大力鼓勵鄉村品牌的發展，從而重新將村民的自身利益和鄉村發展的紅利融合起來。同時加大傳統文化的宣傳和推廣，進一步加強鄉村風貌的建設，只有從發展紅利和傳統文化著手，從根本上提高村民對故土的認同感，切實從自己的鄉村發展中得到實惠、獲得價值，重拾鄉愁，重振鄉風，重塑鄉村共同體，使鄉村自治重新煥發活力，才能真正從內部推動鄉村的發展和振興。

(三)優化鄉村公共物品供給思路，提倡合作型供給模式

無論是農業稅費改革之前還是稅改之后，我國的鄉村公共物品供給一直由政府進行供給，在后農業稅時代，鄉鎮政府財權和職權被進一步弱化，無力提供鄉村公共物品和服務，而在上級政府對鄉村公共物品和服務的供給不精準、不及時的情況普遍存在的現實背景下，應轉變和優化當前鄉村公共物品供給思路，提倡合作型供給模式。由于公共物品本身所具有的非競爭性和非排他性屬性，單一的供給主體很難完全提供鄉村物品的供給和基礎設施建設，因此鄉村公共物品供給應在政府主導的前提下，引入合作機制[11]。對于一些準公共物品，應適當引入有資歷、有能力、有實力的企業遵循市場規律對鄉村進行公共物品供給，但仍需由政府對其進行補充和監督。鼓勵企業和社會組織參與到鄉村公共物品和服務的供給及鄉村基礎設施的建設中來，借助市場和社會組織等多種渠道，在分散公共物品和服務投資成本的基礎上，提供更加專業和豐富的鄉村公共物品和服務，這樣的合作型供給模式可以緩解政府的支出壓力，同時良性的公共物品供給模式可以逐漸增加投入邊際效益，在良性循環中進一步吸引相關企業和社會組織，逐步引入競爭機制，為鄉村發展提供更多質美價廉的公共物品和服務。

(四)提升農民自身“造血”能力，進一步打通資源與農民之間的直接通道

鄉村在今后的發展及振興過程中，最根本的思路和辦法是充分發揮村民的主觀能動性，將傳統的“輸血式”“救濟式”扶貧模式徹底轉變為“造血式”“開放式”自主脫貧模式。在這個過程中，上級政府和相關部門需要對鄉村做深入細致的調研工作，真正挖掘出鄉村自身的優勢和特色，引導村民依托本村的特色產業進行生產經營從而脫貧致富。鄉村特色產業的發展能夠提升鄉村自身的吸引力，這樣既可以實現鄉村振興，又可大大緩解鄉村人口外流及其造成的留守問題，使村民在自家門口也能享受發展紅利，獲得充分價值感。

地方灰黑勢力的抬頭與鄉村治理“內卷化”在一定程度上都與普通農民缺乏渠道獲取較為全面和準確的資源項目信息有關，因此在接下來的鄉村發展與振興的過程中，上級政府仍要進一步促進有利于鄉村發展且與農民脫貧致富息息相關的資源和項目信息公開化、透明化，鼓勵更多農民有機會親身參與到鄉村建設中來。這種資源共享和參與的渠道一旦被細化和完善，對鄉村發展中所涉及的公平和公正問題大有裨益。只有當村民真正投身于鄉村建設中，他們才更有動力建設自己的美麗鄉村，越多村民的參與同時意味著更少的“搭便車”行為出現。資源與項目的進一步公開化以及監督手段的多樣化也能在一定程度上抑制地方灰黑勢力與地方官員形成利益合謀。

五、結語

作為一個農業大國，我國的鄉村發展一直是國家整體發展計劃中的重中之重，當前我國的各項改革工作都進入攻堅深水區，在這種社會背景下，黨的十九大報告提出的“鄉村振興戰略”無疑是我國鄉村今后發展的宏偉藍圖，因此更應對鄉村治理現狀進行廣泛而深入的研究。2006年農業稅徹底取消以來，我國鄉村普遍歷經變動與轉型，后農業稅時代的到來徹底解除了我國農民幾千年來的顯性負稅負擔，然而在對鄉村治理進一步探索的過程中，我們也應覺察到這一改革對鄉村治理帶來的一些普遍、切實的挑戰，鄉鎮政府的弱化、財權—事權的嚴重失衡、鄉土文化的瓦解和傳統鄉賢式微以及鄉村結構“空心化”與鄉村治理“內卷化”等問題都在不同程度上影響著當今鄉村治理和未來的發展走勢。因此我們必須探索這些問題背后的深層次緣由，并根據當前的社會發展現實分別提出調整中央與地方的財權與事權、重塑鄉村共同體、引進鄉村公共物品合作供給機制以及打通資源與農民之間的信息屏障，進而因地制宜發展鄉村特色產業提升農民自身發展能力等具有針對性和可行性的對策建議，以期為我國后農業稅時代以來鄉村治理過程中的困境提供一些角度，從而推動鄉村治理進一步改革和完善，最終實現鄉村振興與發展。