行政協議與相關概念的辨析

嚴懿忞 牛夢琦

新疆大學法學院，新疆 烏魯木齊 830046

一、行政協議概述

區域經濟一體化的發展推動了區域政府合作，但區域政府合作會遇到涉及產業轉型升級、基礎設施建設、環境生態保護等方面的問題，這些問題需要多地的協作方能解決，因此在我國沿海地區，率先試點采用行政協議這一新興管理模式。我國關于行政協議的規定源于2014年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》和2015年實施的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》。但法律對行政協議的規定把行政協議與行政合同的概念等同①，使得在探討相關理論問題時缺少統一的立足點。是以，清晰闡述行政協議與相關概念之間的關系尤為必要。

二、行政協議與相關概念的辨析

(一)行政協議與公法契約

公法契約是以發生公法上的效果為目的，使雙方當事人間相反的意思表示達到一致而成立的公法行為。公法契約包含：國際法契約、憲法契約、民法契約、刑法契約和行政契約。由此可知，行政協議和公法契約并不是同一層次的概念，公法契約與行政協議屬于一種包含關系。公法契約在內涵和外延上都要廣于行政協議。行政協議簽訂的目的就在于處理跨區域的公共事務，是為了提高國家行政權力運轉的效率。因此，在實現目的上，二者既具有一致性，又存在一種包含關系。

(二)行政協議與行政契約

行政契約可根據雙方當事人的地位對等與否分為對等性行政契約和非對等性行政契約②。行政契約的形式標準是一方當事人必須是行政主體，其實質標準是行政主體行使行政權來實現國家行政管理，維護社會公共利益的需要。由此可知，行政契約是行政機關運用行政權力與行政相對人簽訂的契約。雙方地位是不對等的，行政主體享有行政優益權。行政協議則是在地方政府間簽訂的，在地位上簽訂的雙方是平等的，任何一方都不享有特權。故行政協議應屬于對等性行政契約。

(三)行政協議與行政合同

行政協議是行政契約體系下的一個子概念，它屬于對等性行政契約。這一定性與行政合同正好相反，行政合同是行政主體與行政相對人簽訂的契約。它們之間有共同之處：在實現目的上，二者都是基于服務與合作的新行政理念而產生的柔性行政方式；在主體資格上，締結當事方中都存在行政主體；在行為成立上，都要求雙方達成合意。但它們之間也存在明顯差異：一是前者簽訂雙方都是行政主體，而后者簽訂雙方是行政主體與行政相對人；二是前者涉及的是有關促進區域政府的合作，而后者并不涉及此方面，所以前者在主體的資格認定、協議的內容、法律責任的承擔等方面都不同于行政合同③。

(四)行政協議與抽象行政行為

若將行政協議按照抽象行政行為與具體行政行為的分類來劃分，并不利于行政協議的司法救濟。因為行政協議在適用對象上并不必然具有普遍性。行政協議具備公法性和合同性雙重屬性，故它應滿足合同相對性的特點，其內容應僅對簽訂雙方發生拘束力。只有涉及第三方權益時，其效力才能突破相對性限制。因此，很難界定其是抽象行政行為還是具體行政行為。此外圍繞可訴性構建行政行為取代具體行政行為已成必然。廣義型觀點主張將雙方行為與單方行為、強制性行為與非強制性行為、內部行為與外部行為都納入行政行為的范疇④。筆者認為該主張有利于應對行政行為多樣化的現狀。行政協議作為地方政府運用行政權進行公共管理的一種新模式，它理應屬于行政行為。采用廣義型觀點將使行政協議擺脫無法進行司法救濟的窘境。

三、行政協議的發展方向

綜上所述，本文認為理想的行政協議概念應限縮解釋為地方政府間簽訂的契約。厘清行政協議與相關概念的關系的目的在于更好的明晰行政協議的法律屬性。行政協議是實現政府間平等合作的一種模式，也是政府參與市場監管協調的一種手段。保障行政協議的合法高效運行，有利于發揮政府的制度導向作用，使之作為一只“看的見的手”能與市場這只“看不見的手”形成合力，共同推進社會主義市場經濟的健康發展。

[ 注 釋 ]

①鄭秀麗.行政契約、行政合同與行政協議的概念辨析[J].中國社會科學報，2017-7-26.

②余凌云.行政契約論(二版)[M].北京：中國人民大學出版社，2006.61.

③何淵.區域性行政協議研究[M].北京：法律出版社，2009.33.

④楊海坤，馬迅.中國行政法發展的理論、制度和道路[M].北京：中國人事出版社，2015：55-57.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]何淵.區域性行政協議研究[M].北京：法律出版社，2009.

[2]余凌云.行政契約論[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法學[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2005.

[4]鄭秀麗.行政契約、行政合同與行政協議的概念辨析[J].中國社會科學報，2017(05)：1-2.