多元行政糾紛解決機制的審視與完善

林翰陽

河海大學，江蘇 南京 210000

行政糾紛又稱行政爭議，包括行政機關和相對人之間、行政機關和公務員之間以及行政機關之間發生的各種爭執。當下行政糾紛的解決機制有行政復議，行政訴訟以及信訪。在新型行政糾紛層出不窮的今天，法律援助實踐中需要通過整合協調三種救濟途徑，進一步完善這三種行政糾紛解決機制，以實現對當事人權益的最大救濟與保護，維護社會的公平正義。

一、當前行政糾紛的特點

隨著社會矛盾日益增多，行政主體作為職能機關在行使權力時，非常容易產生了損害群眾利益的矛盾糾紛，故而也引發了諸多社會矛盾。

(一)案件數量多，并呈急劇增加之勢

根據最高人民法院相關統計數據顯示，2015年，全國法院新收行政一審、二審和再審案件299765件，上升55.13%；審結272882件，上升51.46%。可見行政糾紛案件增加的數量是驚人的。

(二)內容涉及面廣

根據最高人民法院的數據顯示，2014年人民法院審結一審行政案件涉及行政管理領域主要涉及資源，城建，勞動和社會保障，計劃生育，工商，公安以及其他。這些行政糾紛解決起來的難度較大。當事人很難對自己提出的訴訟請求獲得充分有效的證據，因此法院在事實的認定上存在困難，所以一般只能判令當事人敗訴而行政主體勝訴。

(三)雙方當事人權利不對等

江蘇省高院的數據顯示，2002至2012年，作為被告的行政機關敗訴案件僅11件，占2.45%，平均每年1件。行政審判對環境行政執法的支持監督功能嚴重缺失。當事人由于權利的不對等，敗訴率高，在訴訟請求得不到主張之時，一般就會通過繼續提起上訴或者其他途徑維護權利。

二、不同行政糾紛解決制度的缺陷分析

我國傳統的行政糾紛解決機制主要有三種：行政復議、行政訴訟以及信訪，在性質上都屬于事后制度。當前這三種行政糾紛解決制度都存在一些問題。

(一)行政復議的公正性和透明性屢遭質疑

行政復議是行政機關內部的行政爭議解決途徑，相對于行政訴訟而言，高效快捷，法律成本較低，應該是三種機制中最理想的行政糾紛解決渠道。但這些年行政復議的案件明顯減少，相反行政訴訟案件卻迅速增加。原因應該有如下幾點：

1.從行政相對人角度而言，行政復議是對自己的行為做出的糾正，行政機關既是運動員又是裁判員，很難保證其公眾性和合法性。長期以來由于監督體制的缺失，民眾對行政機關權威性普遍不信任，使行政復議制度難以成為解決行政糾紛的有效途徑。

2.從行政機關角度，首先，由于上級行政機關和下級行政機關雖然屬于政治隸屬關系，但同是政府職能機構，為了維護其的形象，一般不會在行政復議時做出不利的決定。新修訂的《行政訴訟法》雖然能在一定程度上能夠防止復議機關為避免成為被告而更傾向維持原復議決定，不愿意變更、撤銷或確認原具體行政行。

但仍然不能從根本上杜絕此類現象的發生。并且，由于行政機關在做出絕大多數行政復議決定時的不公開不透明，程序上的不正當不規范難以得到有效遏制，導致黑箱操作，錢權交易行為猖獗。

3.從制度本身出發，行政復議制度的受案范圍相對較小，仍然以行政執法行為為主。許多行政立法行為都沒有納入其中，比如在規范性文件損害當事人權利之時其不能通過行政復議的途徑解決，這與當今行政糾紛多元化的進程不符。

(二)行政訴訟效率低下，裁決公正性難以保證

近年來，行政訴訟比往年有大幅增加。據最高院2015年的數據顯示，2015全國法院每年的行政糾紛案件有近30萬件。但是，全國從事行政審判的法官僅8878人。其次，在一般在行政類案件中，法院對事實的認定一般只能從政府的行政復議書上來，普通民眾很難會有充分的證據來還原事實真相，因此原告敗訴率相對較高，裁決的公正客觀性很難保證。另外，由于行政類訴訟案件具有法定的受案范圍，也在很大程度上限制了行政糾紛通過行政訴訟得以解決。

(三)社會公眾對信訪過度依賴，但信訪制度的存在合理性遭到質疑

信訪作為我國建國以來特色的權利救濟機制，一直對社會矛盾的解決起重要作用。我國行政訴訟案件基本在十萬件左右徘徊，但同期信訪涉訴案件保守估計有兩三百萬件。出現這種情況的原因主要有兩點：第一，民眾對行政機關和法律的普遍不信任；第二，政府期盼通過這種方式最大程度解決糾紛，相較其他機制這是最為有效，節約成本的方式。信訪作為一個救濟途徑，更多地是體現了一種人治的色彩，在立案、辦案、結案等程序規定都有模糊之處，與民主法治精神相違背。

三、社會主義法治視域下行政糾紛解決機制的構建與優化

隨著社會不斷進步和發展，行政管理行為也在不斷創新。由于上述三種行政糾紛機制都存在各自的不足，因此我們需要通過研究其各自的利與弊，趨利避害，通過整合優化，探索行政爭議解決的新思路，構建多元化的行政爭議解決機制。

(一)弱化信訪制度，規范信訪行為

筆者認為，信訪體制作為一種人治色彩比較明顯的法律制度。因此，當務之急是通過立法進一步規范信訪制度，將其改造成為與司法相銜接的行政糾紛解決機制。十八屆三中全會也明確提出要依法治理改革信訪制度，建立多元化糾紛解決機制。另外，也需要提高信訪服務的質量與效率，使群眾的合理訴求可以及時獲得傳達與回應。

(二)提高行政訴訟效率，實現司法最終原則

筆者認為，法院需要不斷提高司法執行力，在法律層面上發揮法院行政訴訟的法律職能。最后，針對法官人手不足的問題，應該要大力培養優秀的法學實踐人才，并提升法官的薪金待遇，從而解決案件多，效率低的難題。

(三)在行政復議中引入民眾參與協商

在當下，行政復議一般屬于書面處理，這意味著申請人無法參與整個復議過程，更不能在復議機關審理過程中與被申請人有效地展開辯論，這不符合解決爭

議行為所應當具有的兩造對抗、居中裁決的基本程序構造。要解決這個問題，政府應該首先進行機構整改，將政府的行政復議機構的職權、人員進行進一步擴充，一定程度上降低高效性；將調解機制落實完善，使當事人可以在行政復議時充分有效地發表自己的意見。

(四)以行政復議前置為核心，規范整合三種解決機制

在規范和梳理好三者各自的職權范圍之時，我們還需要將三者進行優化整合，用法律明確規定在何種情況下適合使用何種機制。形成以行政復議為主導，行政訴訟為保障，信訪制度為補充的行政糾紛解決格局，讓法律成為保護公民合法權益的最后一道屏障，提升公眾對法治政府的信任，對法律權威的信任。以最終有效解決當下復雜多樣的新型行政糾紛。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]郭麗萍.國家治理視域下的行政爭議解決機制研究[J].法學探索，2016(2).

[2]最高人民法院.2015年全國法院審判執行情況.

[3]最高人民法院.2014全國法院審理行政和國家賠償案件情況分析.

[4]江蘇省高級人民法院.江蘇法院環境資源案件審判情況的報告.

[5]周強.第十二屆全國人大常委會第十七次會議法院工作報告.最高人民法院.