公告送達的困境與出路探究

胡 俊

重慶大學法學院，重慶 400030

公告送達，是指人民法院以張貼公告、登報等形式，將送達法律文書的有關內容告知受送達人，經過法定期間，即視為送達的送達方式。

一、公告送達的困境

目前公告送達的困境主要是適用的泛濫、加重當事人訴訟成本和送達效果低。

(一)公告送達適用的泛濫

《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第九十二條規定：“受送達人下落不明，或者用本節規定的其他方式無法送達的，公告送達。自公告之日起，六十日后即視為送達。”公告送達制度適用的條件是在窮盡其他送達方式依舊無法送達或者無法選擇其他送達方式，但是在人民法院實際適用過程中往往會在電話通知或郵寄未送達的情況下，便會采取公告送達方式。尤其是近年來人民法院收案數量不斷增加，工作量飽和的情況下，人民法院對公告送達的依賴性愈來愈強，有著適用泛濫化的趨勢，據有關學者調查統計，部分人民法院公告送達的民商事案件已經占民商事案件總數的20%以上。

(二)公告送達加重當事人訴訟成本

公告送達加重當事人訴訟成本一是體現在增加時間成本，二是加重當事人經濟成本。

1.公告送達增加當事人時間成本

依據《民事訴訟法》規定，人民法院在采取公告送達方式，自發出公告之日起，經過六十日，即視為送達。而在一件普通民事案件中，采取公告送達的，至少要送達開庭傳票與判決書，即當事人從起訴到獲得生效裁判，至少有一百二十日將用于公告，依據《最高人民法院案件審限管理規定》，公告的時間不計入審限，這就使一審普通民事案件往往需要六個月以上的時間才能審結，增加了當事人的時間成本。

2.公告送達加重當事人經濟成本

公告送達加重了當事人的經濟負擔。以人民法院刊登較多的政法類報紙為例，一般來說，在不加急的情況下公告一次開庭傳票的費用為200元，公告裁判文書(裁定書、判決書等)的費用為300元，即一件民事案件公告費用最低為500元。雖然公告費用最終由敗訴方承擔，但是需由原告先行墊付，一定程度上加重了當事人的訴訟經濟成本，特別是對于部分小額標的案件，顯得尤為不合理。

(三)公告送達的效果低

公告送達的效果低，是指公告送達的案件，法律文書信息能實際送達的比例偏低。送達制度設計的目的是向當事人傳遞訴訟案件信息，比如告知當事人參加訴訟或者裁判結果，但是在司法實踐過程中，送達效果往往不盡理想。以送達開庭傳票為例，有研究顯示，公告送達的民商事案件，受送達人出席庭審的比例不足2.3%，即使排除少量知曉開庭信息也不出庭的情況，有效送達率依舊不足10%。

二、公告送達困境的原因分析

造成公告送達困境的主要因素有三，一是公告送達適用條件不夠明確或適用不夠規范，二是公告時間過長和收費不合理，三是公告送達媒介過于單一。

(一)公告送達適用條件不夠明確或適用不夠規范

送達通知的適用條件是受送達人下落不明或者其他方式不能送達。但是在實際執行中往往存在較大問題，一是“下落不明”標準難以確定，二是未嚴格規范適用公告送達條件。

1.“下落不明”的標準難以確定

下落不明，通常指受送達人沒有固定地址，也不知道他的住址，人民法院不能直接送達或者郵寄送達訴訟文書。《民事訴訟法》及相關司法解釋未對“下落不明”的含義作出界定，亦未對其具體證明標準作出規定。有的法院在住所地查找不到相應信息的，便簡單認定“受送達人下落不明”。

2.公告送達適用不夠規范

《民事訴訟法》明確規定在用其他方式無法送達的，才能適用公告送達，但是部分人民法院在適用公告送達時，往往未嚴格執行法律規定。常見的情況是，法院通過電話通知或郵寄未送達的，便會采取公告方式。這固然是由于人民法院案多人少，人力資源緊張，不可能將有限的資源耗費在大量的送達工作上，但也側面反應了公告送達適用不夠嚴格規范。

(二)公告時間過長和收費不合理

造成公告送達加重當事人時間成本和經濟負擔的主要原因是法律規定的公告時間過長，和相關媒介公告收費不合理。

1.公告時間過長

依據《民事訴訟法》規定，自公告之日起，六十日后即視為送達。而在采取公告送達的民事案件，一般要送達開庭傳票與判決書，即公告時間將長達一百二十日。盡管公告期間不計入審限，但這是對于審判法院的保護，對于當事人來說依舊是極大的延長了權益獲得救濟的時間。

2.公告收費不合理

如前文所述，一件采取公告送達的民事案件，在政法類專門報紙上刊登的，至少需要支付公告費用500元，而且限制字數200字以內，每超過100字加收50%的費用。雖然公告費用最終系由敗訴方承擔，但是需要由當事人(通常是原告)先行墊付，而這類案件往往是無從執行，最后還是實際由原告負擔。

(三)公告媒介單一

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百三十八條規定，公告送達可以在法院的公告欄和受送達人住所地張貼公告，也可以在報紙、信息網絡等媒體上刊登公告。但是在司法實踐中，出于節省法院人力、物力的考慮，大部分選擇是在報紙上刊登公告，而非在受送達人處張貼公告。公告送達的媒體通常為法院主辦的報紙或法院網站，如各種政法機關報、法院公眾服務網等，這類媒體盡管發行地域范圍廣，但由于其專業性和訂閱及關注群體的特定性，普通社會公眾很少訂閱或著關注，信息傳遞效果低。

三、公告送達的出路探究

要突破當前公告送達的困境，筆者建議：一是要明確“下落不明”證明標準，建立公告送達審查機制；二是要減少公告時間，合理降低公告收費標準；三是多樣化公告媒介。

(一)明確“下落不明”證明標準，建立公告送達審查機制

1.明確“下落不明”的標準

在適用下落不明而采取公告送達時，應當明確證明標準。人民法院應當審查起訴方提供的對方當事人“下落不明”的相關證據，把握“下落不明”的判定依據。在審理涉及到公告的案件時，應當要求原告提交被告戶籍所在地公安機關出具的被告下落不明的證明，因為我國目前的戶籍和人口管理機關為公安機關及其派出機構公安派出所。

2.建立公告送達審查機制

建立公告送達審查制度。為防止公告送達被濫用，應建立公告送達的審查機制。要嚴格審查申請公告案件程序上的合法性，郵寄送達被退回的，應當查清原因，不應當在郵寄退回就直接進行公告送達，要確定其他方式無法送達的，才能公告送達，并且公告送達的決定應當由合議庭作出，并及時告知當事人該決定以及相應風險。

(二)減少公告時間，合理降低公告收費標準

1.減少公告時間

公告送達方式是在其他正常方式無法送達的無奈選擇，法律文書信息能實際送達的概率極低，更多體現的是程序的正當性，而非實體上的公正性；而且公告時間的長短與是否能實際送達關聯性不大，所以適當減少公告的時間是可取的。參考其他國家或地區法律制度，30天的公告是比較通常的做法。因此，建議公告送達時間減少為30天，在保障程序正當的基礎上，提高訴訟效率。

2.合理降低公告收費標準

目前作為法院公告刊登媒介使用最多的依舊是政法類專業報紙，降低公告收費標準主要是指降低政法類專業報紙公告收費標準。作為法院或者政府機關主辦的機關報紙，不應當以盈利為目的，合理降低收費標準，有利于減輕當事人訴訟負擔，真正做到司法為民。

(三)多樣化公告媒介

多樣化公告媒介，打破政法類專業報紙的壟斷地位。公告送達不僅要考慮媒介的權威性，更要考慮信息的有效傳遞性，政法類專業報紙在信息傳播以及訂閱群眾的廣泛性上，不具有本地報紙的獨特優勢，因此應當允許并多支持在地方報紙上刊登公告。當然，對于地方報紙通常收費較政法類專業報紙高，但應當給當事人一定的選擇權。另外，人民法院應當積極探索在信息網絡等媒體上刊登公告，建立專門的公告送達網站，甚至與新浪、搜狐、騰訊、百度等新網網站和搜索引擎合作，擴大公眾知曉度，提高受送達率。

[ 參 考 文 獻 ]

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