建立健全廣州市農民收入補貼制度研究與對策

廣州市農村發展研究中心課題組

（廣州市農村發展研究中心，廣東 廣州 510405）

農業補貼制度是一國農業支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農業生產、流通和貿易進行的常規轉移支付。農民收入補貼制度是與農民收入直接相關的農業補貼制度（又稱生產性收入補貼制度）和農村社會保障性收入補貼制度（又稱非生產性收入補貼制度）的總稱。建立健全農民收入補貼制度對于協調政府與農村市場之間的關系、提升財政補貼支出效率效果、促進農業產業升級等具有重要意義。但是，目前廣州農民從事農業獲得的收入逐漸降低，售糧食收入僅為家庭經營收入的0.03%。因此，本研究對廣州農民收入補貼制度的構成、實施現狀、存在的問題進行了分析，并對建立健全廣州市農民收入補貼制度提出了相關對策建議。

一、廣州農民收入補貼制度的構成

（一）農民生產性收入補貼制度

廣州農民生產性收入補貼來源多樣，分別包括國家層級的生產性收入補貼制度，如農業支持保護補貼（種糧補貼、農資綜合補貼、良種補貼等“三項”補貼）、農機購置補貼、農業保險補貼、國內捕撈和養殖機動漁船油價補貼等；涉及廣州農田保護和生態環境保護情況的補貼制度，如基本農田保護補貼、水源生態保護補償與生態公益林保護補償；涉及廣州實際的生產性收入補貼制度，如土地流轉補貼、以獎代補專項補助、農民專業合作社補助專項、種糧大戶補貼專項、農業產業化貸款貼息項目等，這些結合廣州農業經濟功能和發展農業適度規模經營等實際的補貼或財政支持制度，豐富了國家層面的補貼制度內容[1-2]。

（二）非生產性收入補貼制度

該類補貼覆蓋面廣，包含醫療、養老、救濟等多個方面，具體有城鄉合作醫療補貼制度、城鄉社會養老保險補貼制度、高齡補貼制度、最低生活保障補貼制度、低收入家庭補貼制度等。

二、廣州農民收入補貼制度的實施現狀

（一）人均補貼收入在現金總收入中占比小

雖然近年來農民人均現金總收入不斷增長，但是家庭經營收入占比漸漸低于工資性收入占比，且出售糧食收入僅為家庭經營收入的0.03%，人均補貼收入在現金總收入中占比僅為0.1%，補貼收入對農民現金總收入貢獻低。此外，城鎮與農村收入差距大。2014-2016年廣州市農戶人均可支配收入是城鎮居民人均可支配收入的39%、41%、42%。農村居民人均可支配收入明顯偏低。同時，農民收入增長速度低于經濟增長速度。廣州市生產總值年均增速11.53%，農村常住居民人均可支配收入年均增速10.48%。

（二）生產性補貼收入增長阻礙了農民現金總收入增長

2014-2016年糧食生產補貼收入增長對農民現金總收入增長的貢獻率分別為-0.08%、-7.77%、-0.75%，其中2016年拉動現金總收入增長-0.06百分點，糧食生產補貼收入變化阻礙了農民現金總收入增長。

（三）農民感知的補貼制度實施績效不明顯

實地隨機抽樣調研結果發現，62.7%被調查者認為補貼制度對家庭收入沒有促進作用或促進作用很小；59.8%的被調查者認為補貼制度沒有或很少激發青壯年從事種植養殖的積極性；55.1%的被調查者認為補貼制度沒有或很少起到激勵農民在農村創業的作用。說明農戶補貼收入高低與提高農民生活幸福感成正相關，但由于補貼金額太小，其對農民生活幸福感影響的實際效果不明顯。

三、廣州農民收入補貼制度存在的問題

（一）廣州農民收入補貼制度存在的一般問題

1.補貼力度不大

廣州市農林水財政支出占地區生產總值比例遠低于北京市、上海市。2015年上海市、北京市農業生產產值占該地區GDP比分別為0.44%、0.61%，但其農林水財政支出占生產總值的百分比分別為1.06%、1.85%。廣州市2015年和2016年農業生產產值占廣州市GDP比為1.25%、1.22%，但農林水事務財政支出占廣州市生產總值的百分比僅為0.42%和0.37%。

2.“普惠式”補貼影響了補貼政策目標實現

按照糧食種植面積進行補貼，惠及面廣，但由于農戶多，地塊零碎狹小，不能激發農民種植、養殖意愿。土地“三權”分置，本地農民增收與地力保護、糧食安全目標難以統一。

該地層由下更新統蒙城組(Q1m)及部分新近系明化鎮組(N2m)黏土及粉質黏土組成，夾細砂、粉砂、粉土。

3.補貼方向上不利于各類融合模式有效推廣

從補貼數量上看，農產品加工和銷售環節的補貼制度較少；從補貼規模來看，生產環節補貼金額比重較高，農產品產地初加工和農村特色加工業發展、現代農產品物流體系建設支持相對滯后，推進農業與旅游、教育、文化等產業深度融合方面的補貼較少，休閑農莊、特色景觀旅游村鎮等方面的補貼力度較小、項目零碎，農村三產融合發展中信息化服務設施、貸款融資等配套服務以及無害化處理、倉儲物流的補貼不健全，缺少對于農民運用新型農業技術、使用無害化肥農藥等支持。

4.缺少對本地農村人才的扶持

具體體現在缺少面向本地新型職業農民、專業技術人才、農村領軍人才、農業職業經理人等多元化人才的支持補貼制度；缺少對本地農民從事非農創業的扶持，如農戶開辦工廠、從事運輸、服務等行業的扶持政策或納稅優惠。

5.制度缺乏穩定性和連續性

研究發現，廣州農民生產性收入補貼制度規范體系主要由一系列“通知”、“方案”、“辦法”構成，有效期最多5年，有些需要根據財政資金“盤子”大小確定補貼標準和扶持方向，造成制度不固定，年度之間的支持方向及支持資金額度變化大，政府補貼資金的預算及執行差異較大。

6.補助名目相近，支持方向近似

如基本農田保護補貼與農業支持保護補貼兩個制度名稱相近，都包含支持耕地地力保護政策目標；美麗鄉村建設專項、村容村貌整治專項、衛生廚補貼等用途類似；扶貧專項資金、薄弱村資金用途類似。

（二）各項生產性收入補貼制度存在的問題

1.農業支持保護補貼制度存在的問題

土地承包權與經營權分離，該制度政策目標設定與補貼對象存在差異，享受補貼的農戶不種地，無法實施耕地地利保護。擁有耕地承包權的農戶數量眾多，戶均耕地面積少，鎮政府農業部門在核實土地是否耕種時難度大。

2.基本農田保護補貼制度存在的問題

主要體現在事權與財權不對等。政府是資金提供者，農戶卻與村集體簽訂農田基本建設保護責任書。制度中沒有指明資金撥付的方式。各個村對于補貼款的處理方式、標準不一致，導致干群矛盾。部門責任分離不夠，弱化內控制度。制定方案、審核、發放責任沒有分離，審核發放與監督不分離。

3.農機購置補貼制度存在的問題

主要體現在補貼額測算比例低。沒有指名是上年該檔產品在廣州市的平均銷售價格還是全國的平均銷售價格，且較上海市（50%）的比例低，特別是與上海金山區（最高比例達到80%）有很大差距。補貼對象沒有涉及農產品初加工。對補貼制度的宣傳方式也不夠具體，影響引領示范。

4.土地流轉補貼制度存在的問題

主要體現在補貼對象要求高。目前廣州地區戶均土地面積較少，連片土地面積100畝以上流轉合同少。補貼力度低，補貼標準每畝100元，簽訂流轉合同當年一次性補助給轉出土地一方。

5.水源生態保護補償、生態公益林補償制度存在的問題

主要體現在生態保護補償力度小。廣州市北部山區、生態公益林保護區農戶坐擁“綠水青山”，卻換不來“金山銀山”。水源生態保護補償制度的補償標準不明確，設定的政策目標與資金使用不統一，水源保護未達標時補償金倒扣比例不明確。生態公益林保護補償制度未明確補償標準，農戶收入難以得到補償。

6.農業保險補貼制度存在的問題

農業保險補貼制度補貼種類少，主要為水稻保險補貼，部分區試點了甘蔗、水產品養殖等保險補貼。對于花木、水果、蔬菜等農產品缺少保險補貼制度。其次是針對農業自然風險，沒有考慮市場風險，且保險水平較低。

（三）廣州農民收入補貼制度實施中存在的問題

主要體現在5個方面。一是補貼投入資金規模受中央級補貼結算資金規模影響大、變數大。補貼制度執行常常要依據省下達的中央級補貼結算資金進行安排，用于農業補貼的資金規模隨意性大，沒有法律保障，年中預算調整大，預決算差異較大。二是補貼發放難度大。實際種植面積難以核實，鎮干部實施補貼制度難度大，有些補貼資金發放不公導致矛盾。三是主管部門各管一方，資源共享不夠。各補貼分別歸于不同部門管理，發揮了各個部門專業優勢與特長，但設備手段、數據等不能共享，造成制度執行中的重復勞動。四是以獎代補專項設定的政策目標中，包含“促進農民增收、惠及市民”，但是在農業部門下達的任務書中，僅僅注重建設內容，驗收指標一般不涉及帶動農民增收相關的內容，致使補助對農民增收效果甚微[3-4]。五是農戶對補貼制度了解程度較低，受訪村民僅僅了解了農民收入補貼制度的40%，缺乏專門的宣傳機構。

四、建立健全廣州農民收入補貼制度的建議

健全符合都市農業特色的農民收入補貼制度，除了執行中央農業補貼制度外，還要對于即將脫離土地的農民重點抓好土地流轉補貼以及農民創新創業補貼、技能培訓補貼等；對于從事種植、養殖的本地農戶加大農業支持保護補貼力度，逐步開展特定產品收入保險補貼；從事設施農業生產的農戶，除了支持基本設施建設，還要開展收入保險補貼；對于水源、公益林生態保護區的農戶，提高生態保護補貼標準；對于有豐富旅游資源的北部山區，重點開展三產融合發展模式補貼。

（一）進一步精確、細化政策目標以及補貼對象

針對廣州市土地流轉、土地“三權”分置改革的現狀，進一步精確、細化政策目標以及補貼對象，實現財權與事權統一，明晰受補者的權利以及必須履行的義務，明確補貼績效的考核與評價方法，并將績效考核結果與補貼相掛鉤。

解決好補貼制度內部結構方面、補貼數量與質量方面的矛盾，解決好擁有土地承包權卻不從事糧食種植業的農民與租種戶之間權利義務的矛盾，使補貼制度實施目標從增產轉向提質。在提高廣州戶籍農民收入為政策目標前提下，加大對本地農戶土地流轉補貼、生態補償補貼、農村人才補助、創業就業補貼等。

（二）完善土地流轉補貼

鼓勵農戶以轉包、轉讓、出租、互換、抵押等形式流轉土地經營權用于農村三產融合發展，并將農村土地流轉補貼與農村勞動力轉移結合起來；將原來的只對土地轉出方的補貼，調整為流轉雙方均補貼；增大補貼力度。

（三）建立都市農業新型人才培育補貼

重點鼓勵和支持本地戶籍大學畢業生從事都市農業，給予其從事“都市農業+”經營活動以高額就業或創業補貼，對不在地的本地戶籍農民開展新業態業務或技能培訓補貼；建立農村創新創業園區以及農村青年人才自主創新創業專項補貼制度，以鼓勵都市農村青年人創業。

（四）試點農業收入保險補貼制度

試點建立蔬菜、花卉、園林水果等種植以及海水、淡水養殖、設施農業收入保險補貼制度，對從事蔬菜、花卉、園林水果、油料等生產，從事海水、淡水養殖生產，從事設施農業生產的本地農戶進行收入保險補貼，鼓勵其參與保險；同時政府給予保險公司經營管理費用補貼或虧損補貼，并進行農業保險的再保險支持。

（五）完善農用機械的購置補貼制度

補貼制度追加農產品初加工農用機械的購置補貼，將廣州都市農業新型農用機械、農產品儲藏設備、農村電子商務智能終端設備和休閑農業設施納入補貼對象。適當提高補貼標準測算比例。

（六）逐步完善相關法律

根據《生態公益林保護條例》和《廣州市流溪河流域保護條例》，修訂補充《廣州市生態公益林經濟補償辦法》，出臺《廣州市水源與生態公益林經濟補償辦法》，堅持生態環境保護實行“按區位、分級別”進行經濟補償，逐步建立和完善科學的水源生態、生態公益林補償正常增長機制。

（七）將帶動農戶增收納入專項補助項目驗收考核指標

新增財政補貼資金重點向新型經營主體傾斜，并將帶動的農戶數或應用面積等納入示范推廣績效考核，與補貼掛鉤。對農業龍頭企業、農民專業合作社的各項專項補貼應與帶動農戶增收的相關績效相掛鉤。完善農戶、企業從事涉農體驗、休閑農業、創意農業等新業態、三產融合項目的補貼政策，對企業的扶持支持必須將其解決農民就業納入補助條件。

（八）進一步豐富農民收入補貼形式

進一步豐富農民收入補貼的形式，發放到農戶的補貼除了現金直接補貼外，還可以實物補貼，如政府制作視頻廣告等媒體廣告，宣傳廣州市農產品以及鄉村休閑旅游；對農民創業非農經營業務采取稅收優惠補助形式等。