網約車地方立法問題探析

高櫻芝

（100088 中國政法大學法學院 北京）

國務院辦公廳2016年7月頒布的《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和交通運輸部等七部委聯合發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱網約車新規）兩份文件的出臺，給網約車合法與否的爭論畫上了一個句號，國家對于網約車這種“互聯網+”的共享經濟模式終于在政策層面正式予以了認同。

新規對于不少關鍵問題，只作了原則性規定，并放權地方政府自己結合各地實際制定實施細則，目前我國已有超過200個城市制定了適合于本城市的網約車政策。在經歷了網約車身份認同的短暫狂歡之后，讓人大失所望的是，一些些地方制定的網約車細則對網約車的運營設置了嚴格的，甚至有些過分的準入門檻，這與上述兩份文件善待網約車的政策方向可謂是貌合神離。

一、網約車地方細則現狀分析

不少地方實施細則使用戶籍限制、車牌限制、提高對車輛的要求等方式變相地限制網約車的數量，或者干脆規定本地區網約車的數量指標。這些地方實施的嚴格的“數量管控”手段明顯有所背離《指導意見》和《暫行意見》的政策取向。其實，早在新規出臺前，一些地方對網約車的嚴厲阻撓已初現端倪。國務院交通運輸部曾多次發出善待網約車的政策信號，但是一些地區緊接著就采取“雷霆執法”行動。

一些地方細則“走樣”、遏制網約車的發展，究其原因，一是地方政府更多考慮本地和短期的利益和政績。二是一些地方的交管部門或其工作人員、工作人員的親屬，有些甚至是傳統出租車公司的直接或間接投資人，其與網約車的發展有著密切的利益關聯。但最主要同時也最受詬病的原因是，地方認為讓網約車相對自由發展與疏散人口、緩解交通擁堵、提升網約車安全性是存在沖突的。

但是，這樣的沖突真的存在嗎？筆者認為，發展網約車并不會與疏散人口、緩解交通擁堵、保證交通安全產生不可調和的沖突。

首先，我們來看限制網約車自由發展是否真的能有效疏散人口。眾所周知，對于北京、上海這樣的特大城市，主要由人口無序增長導致的“城市病”，已經嚴重影響到了這些城市的政治、經濟中心的功能定位。為了疏散人口而實施數量限制，正是北京市交通委給出的官方解讀。不過，本地戶籍+本地車牌的限制或許一定程度上疏散外地人口、緩解人口的無序增長，但是對于這種擁有兩千多萬人口的城市來說，這樣的努力也只能是成效甚微。況且，人口向大城市匯涌是不可控制的趨勢，努力提升城市活力來解決“城市病”才是有效的辦法。

其次，網約車真的加重擁堵嗎？一些地方對于實施數量管控給出了網約車的興起加重了交通擁堵的理由，但是卻未曾給出過相關數據說明其理由的科學性。相反，以北京為例，早在網約車興起之前，城市擁堵就日益加劇，據北京市交通委的工作匯報數據顯示，反而在2014年（專車出現的時間）才使北京的交通擁堵指數在近幾年首次沒有上升。2016年4月麥肯錫發布的《尋找快車道：中國汽車市場發展新趨勢》指出，移動出行平臺實際是在不增加汽車總量的情況下，通過共享來提高汽車利用率，中國消費者自從使用網約車平臺后，減少了近20%的私家車出行。通過數據，我們得出網約車并非是加重城市擁堵的罪魁禍首，限制網約車來緩解交通反而是背道而馳。

最后，不可否認，對網約車設置較多的準入標準對于提升出行安全性有所助益，比如對運營車輛的高標準準入條件、對駕駛員駕駛資格和清白歷史的要求會讓公眾感到更加放心。但是，戶籍和牌照的限制在影響安全性的各種變量中，并不是重要的。如果因為數量管控導致黑車再次興起反而會大大降低出行安全。

二、數量管控的消極影響

從目前各地方細則的實施情況來看，我們之前對網約車改革的擔憂，例如市場準入門檻過高導致無證經營、打車難、打車貴、個別地方細則難過公平競爭審查關等問題，在政策的實施階段終于成為了現實。

1.嚴格管控導致大規模的無證經營

根據交通部副部長劉小明在2018年2月9日召開的國務院政策例行吹風會上的介紹，“截至2017年年末，各地已經發放網約車駕駛員證約23萬多本，車輛運送證約14萬多本”。而根據滴滴政策研究院去年公布的《新經濟，新就業——2017年滴滴出行平臺就業研究報告》，“滴滴平臺明天直接為264萬司機提供人均超過170元的收入。”光是滴滴就有如此多的網約車司機，更不用說還有神州、呼我等多個平臺，顯而易見，目前絕大多數的網約車司機屬于無證經營。

2.車輛銳減，打車難、打車貴現象再現

而對于各地市民而言，對于網約車改革最大的體會，就是打車難、打車貴現象卷土重來。長期以來，城市出租汽車運力規模都是由政府來計劃，從多年實踐來看，政府對市場始終有著不信任的思維慣性，政府計劃有著強烈的保守主義色彩，其所計劃的運力規模遠不能滿足市民對出租車的需求。以北京市昌平區為例，網約車普及之前，多數市民出行都依賴電話叫黑車或者政府一再禁止的人力三輪，消費者權益受損后往往求救無門。網約車的普及極大的改善了這一情況。但是目前很多城市，尤其是一線城市設置的嚴格準入門檻，直接導致了打車難重來，滴滴去年7月25日發布的大數據顯示，北上廣深四個一線城市2017年6月早晚高峰與夜間時段的“打車難”均有不同程度上升。其中，深圳早晚高峰打車難度上升幅度最大，增幅同比達22.5%；而北京夜間打車難度上升幅度最大，增幅同比達17.9%。市民對出租汽車的需求是剛需，網約車數量的減少，使市民又回到了曾經“打車難，打車貴”的時代，出行效率大大降低。同時，一些退出網約車市場的司機，很可能回到開黑車的老路子上，這就倒逼一些人放棄已有一定管理制度的網約車體系，回到混亂無序、安全得不到保障的黑車體系中。

3.很可能導致行政權力濫用

數量指標造成的權力濫用與腐敗，已有前車之鑒。對網約車實施嚴格的管理措施，網約車牌照很可能導致規制機構的權力尋租，步入傳統巡游車的后塵。

三、網約車部分規定問題研究

1.戶籍限制涉嫌違憲

北京、上海、天津均規定要求駕駛員需有本地戶籍，深圳、南京等地也要求有本地戶籍或居住證，這樣的戶籍限制顯然是違反憲法中人人平等的規定，涉嫌就業歧視。

2.“三證”行政許可違反《行政許可法》

根據《行政許可法》，部門規章沒有設定行政許可的權利，新規的性質屬于部門規章，卻規定了網約車運營需要申請“三證”行政許可。相應的，各個地方制定的相關實施細則也就缺乏相應的上位法依據。

3.違反公平競爭審查制度

2016年6月1日，國務院印發《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，對行政權力劃定了界限，不允許行政機關設置不合理和歧視性的準入條件或者限制外地商品、服務進入本地市場等。按照該《意見》，各省級人民政府及所屬部門出臺政策措施要進行公平競爭審查。由此，北京、上海、天津等省級政府出臺的地方實施細則要經過公平競爭審查。如果細則中設置了市場準入的限制，需要說明差異化待遇的合理性、正當性和必要性。不過，《意見》中也有例外規定，即使具有排出、限制競爭的情形，在特定情形下也可以實施，但例外情形的適用相當嚴格，還要說明政策的不可或缺性，并保證不會嚴重排除、限制競爭，同時規定期限。但是，是否進行了公平審查，需要在政策出臺前進行披露，向社會征求意見，而我們并沒有看到相關披露。

綜上，各地細則的實施導致了一系列現實的問題，個別細則的一些規定合法性也存疑，限制網約車發展并不能真正有效地疏散人口、緩解擁堵、保證交通安全。網約車改革需要中央自上而下的督辦、推動，保證新規的真正落實。同時，還需細化新規規定的原則，確保新規不會在各地落實時“跑偏”。不過目前我們也不必過分擔憂個別城市嚴格的數量控制、價格管控，相信各地政府在解決打車難、出行難、回應當地公眾關切時，在面對公平競爭審查時，也會對不合理的規定予以調整。