論我國(guó)法治政府構(gòu)建中的行政裁量基準(zhǔn)設(shè)立

何虹甫

（541006 廣西師范大學(xué)法學(xué)院/政治與公共管理學(xué)院 廣西 桂林）

一、引言

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在相關(guān)法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者的意圖以及比例原則等要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。①行政裁量基準(zhǔn)最重要的作用在于限制行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)利，使其能夠在一個(gè)最合適的區(qū)間內(nèi)發(fā)揮出最大作用。行政裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在法律許可內(nèi)對(duì)其作為與不作為抑或是如何作為進(jìn)行選擇的權(quán)力，是一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)在依法行政過(guò)程中非常重要的權(quán)利，特別表現(xiàn)在行政處罰活動(dòng)中。但是行政自由裁量權(quán)也具有雙面性，特別是在我國(guó)法治不健全、法治政府構(gòu)建處于起步階段的情況下，行政自由裁量權(quán)的消極一面在近兩年來(lái)越發(fā)深刻，造成了極大的社會(huì)矛盾。所以越發(fā)迫切地需要加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制。行政裁量基準(zhǔn)提出與發(fā)展是學(xué)界以及實(shí)務(wù)界認(rèn)為解決以上問(wèn)題的有效途徑之一。

二、行政裁量基準(zhǔn)的法理探析

（一）行政裁量基準(zhǔn)的軟法屬性

在我國(guó)法治構(gòu)建的實(shí)踐中，想要保證行政機(jī)關(guān)在行使行政裁量權(quán)時(shí)的正當(dāng)性，就必須通過(guò)法律對(duì)其予以約束。行政裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力內(nèi)在的自我控制手段，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我約束、自我規(guī)范的重要制度創(chuàng)新，其涵括上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督與指導(dǎo)；行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中的自律等。

若行政裁量基準(zhǔn)作為硬法存在，其就難以對(duì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)裁量處置的事物作更進(jìn)一步的具體明確的規(guī)定，或更進(jìn)一步制定行政裁量基準(zhǔn)式的規(guī)則。否則，行政裁量的空間就會(huì)被壓縮乃至不復(fù)存在，行政裁量就無(wú)裁量可言。②事實(shí)上其也并不由國(guó)家立法機(jī)關(guān)頒布也并不依賴與國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施。所以行政裁量基準(zhǔn)事實(shí)上并不存在我們說(shuō)的硬法的法律效力，也不屬于任何法律規(guī)范內(nèi)容，更不具有直接的司法適用性。我國(guó)《行政訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定，在行政案件的審理過(guò)程中，行政裁量基準(zhǔn)并不能夠成為硬性的裁決適用因素。由此可知，在事實(shí)上行政裁量基準(zhǔn)只能劃歸軟法范疇，也僅具備入軟法的約束效力。

（二）行政裁量基準(zhǔn)的規(guī)則屬性

行政裁量基準(zhǔn)是一種解釋性的行政規(guī)則。行政裁量基準(zhǔn)，由于其設(shè)定并不是嚴(yán)格意義上的立法行為，也不符合行政法規(guī)的定義，僅僅能把它作為行政法意義上的行政規(guī)則，其在實(shí)質(zhì)上所面對(duì)的對(duì)象并非是行政行為的相對(duì)人，而是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行使行政權(quán)利的行政人員。行政裁量基準(zhǔn)是一種自上而下的行政機(jī)關(guān)行為規(guī)范，是一種非法規(guī)性的內(nèi)部行政規(guī)則。行政裁量基準(zhǔn)作為一種非法規(guī)性的內(nèi)部行政規(guī)則屬于一種解釋性規(guī)則，雖然它有著部分指導(dǎo)、建議的意思，和指導(dǎo)性規(guī)則有一定相似之處。但是，作為目的在于限制行政權(quán)力濫用的制度，它必須具有一定的強(qiáng)制性，而這中強(qiáng)制性就是相關(guān)行政部門運(yùn)用基準(zhǔn)讓行政主體與行政相對(duì)人明白法律法規(guī)的真實(shí)含義，要對(duì)行政行為本身進(jìn)行再次的細(xì)化與劃分，讓行政權(quán)力行使者明確權(quán)利行使的限度，當(dāng)其超出一定限度時(shí)必須要提出明確的原因，如若不然即需要承受相應(yīng)的法律追責(zé)。這樣一個(gè)過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)對(duì)行政權(quán)利行使程度的具體解釋的過(guò)程。所以說(shuō)行政裁量基準(zhǔn)屬于行政機(jī)關(guān)制定的解釋性行政規(guī)則，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其所執(zhí)行的行政法律規(guī)范的具體化，是一種具有工具性的解釋性行政規(guī)則。

三、法治政府構(gòu)建中的行政裁量基準(zhǔn)

（一）法治政府構(gòu)建對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的需求

法治國(guó)家的實(shí)現(xiàn)，最基本要求就是要實(shí)現(xiàn)成功構(gòu)建法治政府與法治社會(huì)。而法治就意味著在國(guó)家社會(huì)的運(yùn)行過(guò)程中，法律需要處于一個(gè)主導(dǎo)地位。要強(qiáng)調(diào)法律在社會(huì)生活中的權(quán)威性、普遍性，社會(huì)生活需要以法律為準(zhǔn)則進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上的法治政府構(gòu)建實(shí)質(zhì)上要求政府行政機(jī)關(guān)需要通過(guò)法律來(lái)限制行政權(quán)利的濫用。法律由人民制定，政府行政機(jī)關(guān)的權(quán)利來(lái)源人民的賦予，所以也必然應(yīng)當(dāng)遵循法律的約束。行政自由裁量權(quán)作為行政機(jī)關(guān)治理復(fù)雜的社會(huì)生活的必要權(quán)力，它的優(yōu)點(diǎn)在于能夠克服法律的原則性，使行政主體可以機(jī)動(dòng)靈活地因地制宜作出富有成效的治理。然而，任何一種自由裁量權(quán)之所以被稱為自由裁量權(quán)，是因行使其的主體是人，人具有強(qiáng)烈的主觀意識(shí)。當(dāng)自由裁量權(quán)被無(wú)限擴(kuò)大后，權(quán)利行使人的主觀意志得到最大地釋放，從而就容易造成權(quán)利腐敗。不受控制的行政自由裁量權(quán)對(duì)法治會(huì)造成深遠(yuǎn)而沉重的影響。應(yīng)對(duì)這一情況，如何對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制成為了另一個(gè)不容忽略的問(wèn)題。行政裁量基準(zhǔn)能夠使自由裁量條款進(jìn)行科學(xué)細(xì)化的特性非常適合當(dāng)前中國(guó)行政自由裁量現(xiàn)狀。目前中國(guó)行政自由裁量存在較為廣泛，在行政過(guò)程中普遍缺乏審慎與合理的裁量，在其行使過(guò)程中又缺乏有效的原則性約束和程序上的引導(dǎo)。因此，設(shè)立能夠細(xì)化、量化自由裁量權(quán)限的行政裁量基準(zhǔn)對(duì)于依法行政與法治政府構(gòu)建都有強(qiáng)列的針對(duì)性和必要性

（二）法治政府構(gòu)建中行政裁量基準(zhǔn)作用

在我國(guó)法治政府構(gòu)建過(guò)程中，行政裁量基準(zhǔn)起著重要作用。首先，行政裁量基準(zhǔn)可作為行政機(jī)關(guān)作出行政行為的適用準(zhǔn)則，能夠達(dá)到明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，精細(xì)執(zhí)法規(guī)則的作用，從而實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中的自我約束與自我限制。其次，行政裁量基準(zhǔn)能夠精準(zhǔn)細(xì)化法律條文、彌補(bǔ)在行政過(guò)程中遇到的法律的立法不周性。由此可以排除行政機(jī)關(guān)的做具體的行政裁決時(shí)恣意行為，保障其合理、合法。最后，可以顯著提高公民的法治意識(shí)，在設(shè)定行政裁量基準(zhǔn)的過(guò)程中向全社會(huì)予以公開(kāi)，并將最終所確立的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布，將有利于使公民對(duì)公民己身行為所將有可能面對(duì)的行政處分產(chǎn)生預(yù)見(jiàn)性，日積月累下，讓公民看知道法、得懂法、知道如何才能守法。從而達(dá)到提升公民的法治意識(shí)的作用。

四、行政裁量基準(zhǔn)體系化制度的建立

（一）依據(jù)責(zé)任限制行政裁量濫用

對(duì)于如何限制行政人員自由裁量權(quán)的濫用，有學(xué)者認(rèn)為，“讓自由裁量權(quán)對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，即在解除規(guī)則和細(xì)則的繁瑣控制后，讓行政人員能夠在相對(duì)寬松的環(huán)境下依其積極性和主動(dòng)性行使自由裁量權(quán)，但這種權(quán)力并非毫無(wú)責(zé)任，而是從‘對(duì)規(guī)則負(fù)責(zé)’轉(zhuǎn)化為‘對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)’，通過(guò)行政人員最終的行為結(jié)果來(lái)對(duì)其自由裁量權(quán)的運(yùn)行狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)?！雹弁ㄟ^(guò)責(zé)任分配來(lái)限制行政裁量的濫用，這種“結(jié)果主義”的方法一方面能夠使行政人員在規(guī)則的框架內(nèi)行使權(quán)力而不過(guò)于局限，又能夠有效規(guī)制權(quán)力運(yùn)行的狀況。

（二）行政裁量基準(zhǔn)公開(kāi)制度

如果在審查的行政裁量基準(zhǔn)沒(méi)有予以公開(kāi)，那么申請(qǐng)人就無(wú)法根據(jù)基準(zhǔn)來(lái)判斷行為的效力并作出合適的自我判斷。由于行政裁量基準(zhǔn)由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制定并由其內(nèi)部所引用的行使行政裁量權(quán)利的重要依據(jù)，行政裁量基準(zhǔn)必然會(huì)使行政機(jī)關(guān)在行使行政裁量權(quán)時(shí)對(duì)行政相對(duì)的人切身利益產(chǎn)生重大影響，所以行政裁量基準(zhǔn)的設(shè)定需要面向公眾予以公開(kāi)，除此之外， 從遵循行政法的重要原則之一的行政公開(kāi)原則角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)在依法行使其權(quán)利的過(guò)程中所制定的一系列法規(guī)、規(guī)章等，以及相關(guān)的制定過(guò)程都應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)。行政裁量基準(zhǔn)當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)包含在需公開(kāi)的內(nèi)容中。只要將其公開(kāi)，公眾才能對(duì)公眾自我行為進(jìn)行自我約束，也能更好地對(duì)行政裁量基準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督。

（三）行政裁量基準(zhǔn)公開(kāi)制度

在社會(huì)公眾利益越發(fā)多元的時(shí)代背景下，行政裁量基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)利內(nèi)部依據(jù)，就天生具有了影響社會(huì)公眾利益的再分配的能力。既然涉及了社會(huì)公眾利益的再分配就應(yīng)該讓公眾參與到行政裁量基準(zhǔn)的制定過(guò)程中，公眾參與是行政法程序正當(dāng)原則的基本要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該提供條件讓公眾參與到行政決策之中。也就是讓公眾有機(jī)會(huì)針對(duì)行政裁量基準(zhǔn)提出自己的利益訴求，從而在行政裁量時(shí)將公眾的意見(jiàn)納入到考量范圍中，從而對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的制定產(chǎn)生一定的影響。在這一過(guò)程中，不僅加強(qiáng)了公眾和行政機(jī)關(guān)的溝通，也能夠提高行政裁量基準(zhǔn)制定的民主性和科學(xué)性。除此之外，公眾對(duì)于行政裁量的可接受性也會(huì)提高，從而降低執(zhí)行的成本。

五、結(jié)語(yǔ)

行政裁量基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的重要依據(jù)，它是行政機(jī)關(guān)對(duì)于相關(guān)行政法律立法意圖、立法目標(biāo)的更進(jìn)一步的闡釋。雖然其并非國(guó)家立法機(jī)關(guān)所立法，但實(shí)質(zhì)上也是控制行政裁量權(quán)的工具。這個(gè)工具地使用，在傳統(tǒng)立法與司法審查的疲軟以及行政自我監(jiān)督不到位造成社會(huì)矛盾沉積的背景下，對(duì)充分保證了行政裁量權(quán)的合理、合法使用起了重要作用。因此，行政裁量基準(zhǔn)是一項(xiàng)體系化的制度，它的設(shè)立對(duì)于實(shí)現(xiàn)法治政府、法治國(guó)家的構(gòu)建起著重要作用。

注釋：

①吳蘭.論行政裁量基準(zhǔn)制度——以法治政府的建立為視角[J].長(zhǎng)白學(xué)刊,2010,(01):100-104.

②戈佳琦.行政裁量基準(zhǔn)的軟法效力研究[J].中國(guó)商界(上半月),2010,(06):159-160.

③崔卓蘭,劉福元.淺析行政自由裁量權(quán)的過(guò)度規(guī)則化[J].行政法學(xué)研究,2008,(2).