社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政府管理行為規(guī)范研究

楊良山，龍文軍，黃河嘯，李寶值，朱奇彪*

(1.浙江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，浙江 杭州 310021； 2.農(nóng)業(yè)部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100125)

社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)入模式豐富多樣，利益主體訴求各不相同[1]。社會(huì)資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)后其主體的行為特征、目標(biāo)追求和客觀效果不可避免會(huì)與我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)要求和宗旨存在不同程度偏差[2]。整體上看，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)于完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、增加農(nóng)民現(xiàn)金收入、保障優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平、促進(jìn)地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展，起到了積極的促進(jìn)作用。社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)機(jī)制構(gòu)建的不完善，可能延緩農(nóng)業(yè)投入的累積步伐，阻礙農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同調(diào)整，影響資本投資農(nóng)業(yè)的進(jìn)程[3]。在不違背市場(chǎng)規(guī)律、不影響農(nóng)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定性和不挫傷社會(huì)資本積極性的前提下通過(guò)政府行為進(jìn)行扶正糾偏，發(fā)揮兩者在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的積極作用非常重要[2]。但在實(shí)際操作過(guò)程中，地方政府特別是部分政府官員，或是政績(jī)觀太強(qiáng)，或是為了完成招商引資任務(wù)，或是為了迎合投資人，在實(shí)際工作中采取一些不合理、不合法、不合規(guī)的措施，政府公權(quán)力與社會(huì)資本合謀，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的利益，甚至危害農(nóng)民的生命財(cái)產(chǎn)安全。有的項(xiàng)目甚至給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成極大的破壞，危害地區(qū)生態(tài)安全，破壞地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。在社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的全過(guò)程中，必須規(guī)范地方政府的行為。

1 社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資溢出效應(yīng)分析

1.1 增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)投入，減輕政府財(cái)力負(fù)擔(dān)

政府農(nóng)業(yè)投入不足，這是我國(guó)各地農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的浙江，農(nóng)業(yè)投入也一直無(wú)法滿足現(xiàn)代社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的要求。社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)以及由此形成家庭農(nóng)場(chǎng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物之一[4]。社會(huì)資本給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了資金[5]。近年來(lái)，浙江各地通過(guò)實(shí)施土地整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)[6]建設(shè)等一系列措施，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域的投入，并取得了較好的成效。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，自2010年以來(lái)，浙江全省各級(jí)政府整合70%以上農(nóng)口項(xiàng)目資金共計(jì)220億元，投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)和糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，吸引社會(huì)資本318億元，其中大部分是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和特色農(nóng)業(yè)精品園建設(shè)投資。各地、市(縣)也不斷加大投入力度，開展市級(jí)、市(縣)級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。但整體上，政府的農(nóng)業(yè)財(cái)政投入依舊無(wú)法滿足浙江現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。據(jù)浙江某市有關(guān)部門調(diào)查，到2013年1月，全市2010—2011年功能區(qū)建設(shè)投資需求3.77億元，落實(shí)資金1.96億元，缺口2.62億元，2012年糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)投資需求2.62億元，僅落實(shí)了1.84億元，資金到位率僅70.2%。糧食生產(chǎn)功能區(qū)資金到位率低的主要原因，是因?yàn)榧Z食生產(chǎn)效益低下，建設(shè)資金來(lái)源主要依靠各級(jí)政府的財(cái)政投入，社會(huì)資本主動(dòng)投入糧食生產(chǎn)功能區(qū)的極少。即使是政府財(cái)政投入，也由于有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位，投資積極性不高，財(cái)政資金到位率較低。相反，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)特別是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和特色農(nóng)業(yè)精品園建設(shè)中，由于社會(huì)資本投入積極性高，投資完成情況良好。在政府財(cái)政資金的引導(dǎo)下，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效明顯，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施迅速引進(jìn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提升，較好地減輕了政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)。

1.2 擴(kuò)大地區(qū)農(nóng)業(yè)影響，提升政府農(nóng)業(yè)績(jī)效

社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，特別是資金實(shí)力雄厚的社會(huì)資本進(jìn)入，是在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大地區(qū)農(nóng)業(yè)影響的主要手段之一。有些資金投入比較大的項(xiàng)目，建設(shè)過(guò)程中經(jīng)常得到當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注，建設(shè)成功以后，新聞媒體一撥一撥地展開專題報(bào)道，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)一個(gè)地前往視察指導(dǎo)，縣、市農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)人一批一批地前來(lái)考察學(xué)習(xí)，各地的經(jīng)營(yíng)主體滿懷期望地前去取經(jīng)借鑒，廣大游客也熱情似火地趕去參觀游覽。浙江紹興某地社會(huì)資本投資成立某生態(tài)農(nóng)業(yè)集團(tuán)公司，建設(shè)諸暨米果果小鎮(zhèn)，成為紹興市的精品水果現(xiàn)場(chǎng)采摘基地、浙江省大型火龍果生產(chǎn)基地。以火龍果基地為依托，設(shè)有種養(yǎng)廢棄物資源利用區(qū)、農(nóng)副產(chǎn)品深加工區(qū)、鄉(xiāng)村休閑旅游區(qū)、農(nóng)特產(chǎn)品展銷區(qū)、青少年農(nóng)業(yè)科普館等，集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)事體驗(yàn)、農(nóng)家休閑、農(nóng)莊度假、觀光采摘、科普教育于一體， “商、養(yǎng)、研、閑、情、奇”等“新旅游六要素”融合的綜合性功能小鎮(zhèn)，成為紹興農(nóng)業(yè)觀光旅游的一個(gè)品牌。其在諸暨山下湖鎮(zhèn)解放村探索的農(nóng)民土地整村入股，保底收益加送股加分紅的“村企合作、農(nóng)田入股”的土地流轉(zhuǎn)新模式，使農(nóng)民變?yōu)楣蓶|，共享發(fā)展成果，較好地改變了土地與資本的關(guān)系，被《浙江日?qǐng)?bào)》稱為解放村里的“土改”[7]；其農(nóng)旅融合帶來(lái)的農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，以特色小鎮(zhèn)的建設(shè)改變傳統(tǒng)“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”格局，賦予農(nóng)業(yè)全新的內(nèi)涵，被《科技日?qǐng)?bào)》稱為是諸暨市探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新的起筆，是一個(gè)“農(nóng)旅融合”的鮮活樣本[8]；其已經(jīng)建成的一期項(xiàng)目，包括兒童樂園、果蔬采摘館、火龍果文化創(chuàng)意主題館、青少年農(nóng)業(yè)科普館、珍珠養(yǎng)殖體驗(yàn)館、農(nóng)耕博物館、婚紗攝影基地、米果果大舞臺(tái)、米果果廣場(chǎng)、民宿、燒烤、生態(tài)蔬菜園、瓜果長(zhǎng)廊、生態(tài)餐廳、陸地水上樂園、食品深加工觀光工廠、園區(qū)小火車，以及鄉(xiāng)村記憶館、夢(mèng)幻夜場(chǎng)、超級(jí)燈光秀等，被《中國(guó)青年報(bào)》稱為一個(gè)農(nóng)業(yè)版的“迪士尼樂園”[9]。2017年清明小長(zhǎng)假，短短3天時(shí)間吸引了近6萬(wàn)人；2017年國(guó)慶節(jié)期間，通過(guò)舉辦新生代音樂會(huì)、集裝箱美食節(jié)、萬(wàn)人螃蟹節(jié)等活動(dòng)，吸引游客12萬(wàn)人次。2018年諸暨米果果小鎮(zhèn)通過(guò)浙江省旅游區(qū)(點(diǎn))質(zhì)量等級(jí)評(píng)定委員會(huì)驗(yàn)收，成為國(guó)家4 A級(jí)旅游景區(qū)。

1.3 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，緩減社會(huì)治理矛盾

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，提升農(nóng)業(yè)綜合能力，包括綜合生產(chǎn)能力和增收致富能力，一直是地區(qū)政府努力追求的工作目標(biāo)之一。盡管在唯GDP至上的年代，農(nóng)業(yè)由于極少提供稅收，投資規(guī)模巨大，投資回收期短，投資直接受益人數(shù)少等各種各樣的原因而得不到政府財(cái)力的大幅度投入。但在“民以食為天、食以安為先”的大背景下，能夠提高地區(qū)農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，為地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)安全的農(nóng)產(chǎn)品，并盡可能地帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收致富，一直都是地區(qū)政府的重點(diǎn)工作之一。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作的日益重視，特別是隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的日益變化，積極吸引和引導(dǎo)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)，成為各界政府開發(fā)低效土地資源，大力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定的重要抓手。浙江各地的實(shí)踐也充分證明，引進(jìn)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)，對(duì)于推動(dòng)新品種新技術(shù)的引進(jìn)推廣，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、品牌化、標(biāo)準(zhǔn)化、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多功能，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，提升農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富，促進(jìn)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定等方面，效果十分明顯和突出。特別是社會(huì)資本較強(qiáng)的資金投入能力、較大的要素集聚能力、較大的市場(chǎng)駕馭能力和較高的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力，也有效地緩解了“政府要糧、農(nóng)民要錢”的矛盾，緩解了“大宗農(nóng)產(chǎn)品供給有余，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足”的矛盾，整體上減少了政府與農(nóng)民之間的利益沖突，減輕了農(nóng)民與市場(chǎng)之間的對(duì)立，緩減了社會(huì)治理矛盾。

2 社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政府管理行為規(guī)范

2.1 規(guī)范政府對(duì)社會(huì)資本的支持政策

規(guī)范政府對(duì)社會(huì)資本的支持政策，其核心是要對(duì)直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)資本，只要其單位土地投資額度能夠滿足土地高效利用的要求，不管其規(guī)模有多大，背景有多深，不管是興辦企業(yè)、合作社還是家庭農(nóng)場(chǎng)、大戶，在各種政策法規(guī)的享受和遵循上，都應(yīng)該一視同仁，不能搞政策特殊化。投入農(nóng)業(yè)的社會(huì)資本，不管其規(guī)模有多大，背景有多深，其實(shí)質(zhì)都是私人資本。即便是與社會(huì)資本組團(tuán)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有資本，由于當(dāng)前多種所有制形式共同存在的所有制度，國(guó)有資本在總量上并不占主導(dǎo)地位，也不是完全意義上的國(guó)家所有或集體所有資本，有的甚至僅僅是借用國(guó)有資本的名頭，打著國(guó)有資本的旗號(hào)而已。我國(guó)多地的實(shí)踐中，地方政府偏好背景雄厚、資金實(shí)力強(qiáng)、意向資金規(guī)模大的社會(huì)資本，對(duì)這些社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，往往在土地利用、資金扶持等方面，給予特殊優(yōu)惠政策。在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地及配套設(shè)施用地上開綠燈，有的還專門安排建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)一系列政策措施轉(zhuǎn)變標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田性質(zhì)，通過(guò)完成招拍掛等程序，允許社會(huì)資本建設(shè)餐飲、住宿等設(shè)施，有的甚至允許建設(shè)高檔酒店、會(huì)所等，提升項(xiàng)目形象，保障項(xiàng)目順利實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。而對(duì)于小規(guī)模的社會(huì)資本或者是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，多嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策規(guī)定，特別是在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地及配套設(shè)施用地方面，程序繁多、手續(xù)復(fù)雜，且從嚴(yán)控制；在資金扶持上，除少數(shù)能得到當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目扶持外，多數(shù)均得不到及時(shí)有效的扶持。政府扶持行為的偏好，在很大程度上影響了社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性。

2.2 以維護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合法利益為己任

社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，最大的問題就是如何處理與農(nóng)民的利益關(guān)系[10]。社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，區(qū)域內(nèi)依賴土地謀生的農(nóng)民和涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民是直接的利害關(guān)系者。社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域后，所帶來(lái)的積極影響或消極影響，都將直接影響到進(jìn)入地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活甚至是生存。在單個(gè)弱小的小農(nóng)和雄厚的社會(huì)資本之間，政府和政府工作人員必須樹立以農(nóng)民為本的意識(shí)，應(yīng)該以維護(hù)農(nóng)民特別是流轉(zhuǎn)土地的小農(nóng)的合法權(quán)益為己任，不僅不能倚仗手中的權(quán)力協(xié)助社會(huì)資本侵害農(nóng)民的權(quán)益，而且要充分發(fā)揮自身在法律法規(guī)、政策規(guī)章以及信息等各方面的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)做農(nóng)民利益的捍衛(wèi)者和維護(hù)者。進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)資本，特別是大規(guī)模的社會(huì)資本，往往投資規(guī)模大，土地需求量大，涉及的范圍廣，對(duì)農(nóng)民的影響程度比較大。而涉及的農(nóng)民也由于能力各不相同，追求千差萬(wàn)別，往往迥異。有的農(nóng)民由于勞動(dòng)素質(zhì)低、就業(yè)能力差，家庭主要收入來(lái)源往往就來(lái)自于所承包的土地，對(duì)土地依賴程度高，土地流轉(zhuǎn)意愿低；有的農(nóng)民受教育程度較高，綜合素質(zhì)較好，就業(yè)能力較強(qiáng)，對(duì)土地的依賴程度就相對(duì)較低，具有較強(qiáng)的土地流轉(zhuǎn)意愿，但對(duì)其自身的土地經(jīng)濟(jì)收入也就是土地流轉(zhuǎn)收益比較敏感，要求比較高，有的農(nóng)民依靠自身家庭的各種資源，再加上自身較高的綜合素質(zhì)，離開本土甚至本鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，其不僅對(duì)土地的依賴程度低，而且對(duì)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)收入也不敏感，土地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用相對(duì)于他們自身的收入水平來(lái)說(shuō)甚至可以忽略不計(jì)，其流轉(zhuǎn)意愿完全取決于其本身對(duì)待項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)或者是對(duì)當(dāng)?shù)卮鍍晌⒘魅敕交蛘咂渌嚓P(guān)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可程度。對(duì)于前兩者來(lái)說(shuō)，土地在其家庭生活中，依舊有著舉足輕重的作用，是其生計(jì)的重要來(lái)源或者是主要來(lái)源，由于信息不充分、分析判斷能力、發(fā)展預(yù)測(cè)能力有限等因素的影響，這部分農(nóng)民對(duì)有關(guān)宏觀規(guī)劃、政策的知曉和理解、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)等方面，都十分弱勢(shì)，在與社會(huì)資本的談判和協(xié)商過(guò)程中，往往處于十分不利的地位。在有關(guān)土地轉(zhuǎn)包等重大事項(xiàng)上，盡管理性成熟的市場(chǎng)主體要為自己的決策負(fù)責(zé)，但以上各方面因素的影響，農(nóng)民特別需要當(dāng)?shù)卣驼块T有關(guān)專業(yè)人員提供全方位的指導(dǎo)和服務(wù)，才能清楚地知道其自身的權(quán)利以及該采取何種措施更好地維護(hù)其自身的利益，合理分享未來(lái)的土地增值收益。實(shí)際工作中，迫于來(lái)自上級(jí)或其他方面的壓力，地方政府部門或有關(guān)工作人員往往采取一邊倒，為了加快完成土地流轉(zhuǎn)和有關(guān)前期工作，有意或無(wú)意地采取隱瞞、欺騙、脅迫甚至是強(qiáng)制等手段，迫使農(nóng)民不得不或者不經(jīng)意間放棄自身的權(quán)利，一方面給農(nóng)民帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)上、精神上或其他方面的損失，另一方面惡化了地區(qū)干群關(guān)系，影響地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，有的也為項(xiàng)目后期的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)埋下隱患。要通過(guò)發(fā)布農(nóng)民土地租賃標(biāo)準(zhǔn)化格式合同、及時(shí)多渠道發(fā)布有關(guān)政府規(guī)劃等，為農(nóng)民維護(hù)自身合法權(quán)益提供技術(shù)和信息支撐。

2.3 對(duì)投資農(nóng)業(yè)的社會(huì)資本分類施策

社會(huì)資本的本質(zhì)是私有資本，不論規(guī)模大小，其實(shí)質(zhì)是一樣的。根據(jù)社會(huì)資本的投入規(guī)模甚至是意向投入規(guī)模而偏好施策的實(shí)際操作，存在著諸多的弊端。首先是縱容了社會(huì)資本成為當(dāng)?shù)毓操Y源和政府權(quán)力的吸收器。由于政府采取的傾斜政策，加上大規(guī)模社會(huì)資本在投入力、影響力等方面明顯的優(yōu)勢(shì)，大規(guī)模社會(huì)資本通過(guò)爭(zhēng)取和實(shí)施各級(jí)政府項(xiàng)目，肆意吸聚當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)政府給予地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)力支持，在一定程度上，掠奪了眾多中小規(guī)模社會(huì)資本或者是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶獲得政府扶持的機(jī)會(huì)。其次是地方政府給予社會(huì)資本的特殊政策，可能導(dǎo)致出現(xiàn)畸形的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。這進(jìn)一步壓縮了中小規(guī)模社會(huì)資本和小農(nóng)戶的生存空間。政府對(duì)待同一性質(zhì)的社會(huì)資本，不宜根據(jù)投資規(guī)模的大小制定政策，而是應(yīng)該根據(jù)社會(huì)資本的社會(huì)貢獻(xiàn)進(jìn)行分類施策，保證政策的公平、穩(wěn)定。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，是中小規(guī)模的社會(huì)資本隊(duì)伍越來(lái)越龐大，其進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)基礎(chǔ)更加廣泛，發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性也更高。政府在給予社會(huì)資本支持和鼓勵(lì)政策時(shí)，不僅需要根據(jù)投入的規(guī)模采取相應(yīng)的政策，而且也需要對(duì)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)資本所從事的行業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和控制。對(duì)從事糧食生產(chǎn)、食物生產(chǎn)等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)資本，應(yīng)該加大扶持力度。對(duì)于大規(guī)模的社會(huì)資本，主要從土地政策、貸款等非資金政策方面，給予優(yōu)惠和支持，而不是把有限的財(cái)力也注入資金實(shí)力本來(lái)就比較雄厚的社會(huì)資本。對(duì)于中小規(guī)模的社會(huì)資本，特別是農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的社會(huì)資本，則更多的是應(yīng)該從財(cái)力上給予支持，除必要的項(xiàng)目扶持外，貸款貼息、低息貸款等項(xiàng)目，也應(yīng)該向這一類社會(huì)資本傾斜。

2.4 加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的投資績(jī)效監(jiān)管

浙江各地在引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的過(guò)程中，通過(guò)一系列的政策、資金等切實(shí)有效的措施，吸引了一大批社會(huì)資本投資低效土地資源開發(fā)、新興產(chǎn)業(yè)培育、新品種新技術(shù)推廣、新模式創(chuàng)新、新市場(chǎng)開拓，取得了十分明顯的成效，全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)更加充分，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全得到更加有效的保障，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境不斷得到改善，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)民人均可支配收入連續(xù)多年位居全國(guó)各省首位，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平全面提升。社會(huì)資本在進(jìn)入浙江農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的同時(shí)，也得到了國(guó)家、浙江以及地方政府各級(jí)財(cái)政資金的大力扶持。近幾年來(lái)，有關(guān)部門也加強(qiáng)了對(duì)投入農(nóng)業(yè)的財(cái)政資金的使用監(jiān)管，有的也加強(qiáng)了財(cái)政資金使用績(jī)效的考評(píng)，逐步建立了相應(yīng)的考評(píng)辦法，推動(dòng)了財(cái)政資金的規(guī)范化使用，更好地發(fā)揮了財(cái)政資金的作用。但同時(shí)，對(duì)于沒有財(cái)政資金參與的社會(huì)資本投資項(xiàng)目，監(jiān)督管理的力度不夠大，手段不夠強(qiáng)，有的甚至根本就無(wú)法實(shí)施正常的監(jiān)督和檢查，項(xiàng)目的前期規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的管理、項(xiàng)目建成后的管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，都沒有列入政府部門的日常工作而得不到來(lái)自政府部門的有效監(jiān)督。隨著國(guó)家一系列改革措施的不斷落實(shí)，政府部門對(duì)社會(huì)資本投資項(xiàng)目的資金到位情況失去了有效的控制。社會(huì)資本的本質(zhì)是獲得利潤(rùn)。資本獲得利潤(rùn)的手段是多種多樣的，有的甚至花樣百出，挖空心思想盡一切辦法以獲得最大超額利潤(rùn)。有些項(xiàng)目，往往在前期夸大投資額，以獲得更多的政府支持，在項(xiàng)目建設(shè)中，又往往壓縮投資，盡最大努力減少資本沉淀，以實(shí)現(xiàn)輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。特別是有些投機(jī)性的社會(huì)資本，以大項(xiàng)目大投資為誘餌，誘導(dǎo)地方政府部門開展項(xiàng)目前期工作，待土地等相關(guān)手續(xù)完成，土地到位后，就千方百計(jì)向政府提各種條件，想盡一切辦法套取政府財(cái)政資金和優(yōu)惠政策，以農(nóng)業(yè)投資為名，行非糧非農(nóng)之實(shí)。有的甚至欠交農(nóng)民土地租金，要挾政府財(cái)政買單，惡化基層干群關(guān)系。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本投資績(jī)效的監(jiān)管，一是要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本到位率的監(jiān)管，通過(guò)規(guī)范化的合同、押金等形式，約束社會(huì)資本項(xiàng)目資金及時(shí)足額到位；二是要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃的指導(dǎo)和有效監(jiān)管，確保項(xiàng)目立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，具有可操作性和可行性，為項(xiàng)目的永續(xù)經(jīng)營(yíng)和持續(xù)贏利提供前提條件；三是加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)管，主要監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中有沒有嚴(yán)格遵循有關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，有沒有發(fā)生嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的行為和事件，確保項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的不利影響能控制在最低水平。

2.5 加強(qiáng)對(duì)有關(guān)政策的調(diào)整優(yōu)化創(chuàng)新

我國(guó)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，整體上是積極引導(dǎo)、大力支持，但是近年來(lái)，隨著大量的大規(guī)模的社會(huì)資本全面進(jìn)入農(nóng)村承包大量的土地，帶來(lái)了一系列的矛盾和沖突，有的地方甚至出現(xiàn)了強(qiáng)征、強(qiáng)拆等嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，更多的是導(dǎo)致了農(nóng)用地非糧、非農(nóng)，嚴(yán)重危害國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。國(guó)家有關(guān)部門先后出臺(tái)了有關(guān)政策文件，一方面支持和鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，從事農(nóng)業(yè)資源開發(fā)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，另一方面也約束社會(huì)資本大規(guī)模的圈占農(nóng)用地，妨礙正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。特別是為了確保十八億畝耕地紅線，我國(guó)采取了十分嚴(yán)格的土地用途管制政策，為了保障必要的糧食生產(chǎn)能力，嚴(yán)格禁止農(nóng)用地非農(nóng)化，禁止基本農(nóng)田轉(zhuǎn)向糧食以外的其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。事實(shí)上，隨著新品種、新技術(shù)、新裝備的不斷涌現(xiàn)，單位土地的糧食生產(chǎn)能力整體上不斷提升，特別是水果、蔬菜、水產(chǎn)、畜禽等食物類生產(chǎn)，由于其產(chǎn)量高、生產(chǎn)周期短、占地規(guī)模小，在某種程度上提供了更加充分的食物來(lái)源。管子《立政篇》認(rèn)為，“六畜育于家，瓜瓠葷菜百果備具，國(guó)之富也”，我國(guó)民間也有“菜好半年糧”的說(shuō)法，水果、蔬菜、水產(chǎn)、畜禽等食物產(chǎn)量的不斷增加，一定程度上也減輕了糧食的需求壓力，加上糧食本身由于品種、技術(shù)、設(shè)施、人才等要素的不斷進(jìn)步和有機(jī)融合，單位播種面積和單位耕地面積的糧食生產(chǎn)能力也在不斷地提升。對(duì)于租用土地面積較大的社會(huì)資本，必須把完成一定規(guī)模的糧食種植面積或者是一定數(shù)量的糧食產(chǎn)量作為考核其是否合理利用土地的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，而不是死守土地不得轉(zhuǎn)用這一條紅線。土地是保障糧食安全的重要要素，但不是唯一要素。社會(huì)資本投資糧食生產(chǎn)，與普通農(nóng)戶主導(dǎo)的糧食規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體相比，具有技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢(shì)，可以在很大程度上提高糧食的產(chǎn)量和品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)[11]。社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)，必須通過(guò)改良土壤，降低農(nóng)業(yè)污染、生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、發(fā)展品牌農(nóng)業(yè)等途徑，走優(yōu)質(zhì)、安全、高效的品牌農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，來(lái)提高農(nóng)產(chǎn)品附加值[12]。土地只有與科技、品種、人才、設(shè)施設(shè)備等現(xiàn)代化水平較高的要素充分融合，才能確保其擁有不斷提升的持續(xù)的綜合生產(chǎn)能力。

農(nóng)業(yè)環(huán)境主要由幾大要素構(gòu)成，一是居住空間的建筑物和宅第；二是生產(chǎn)空間的農(nóng)田、山林；三是交通空間的道路、橋梁等。農(nóng)業(yè)活動(dòng)與空間聯(lián)結(jié)，使農(nóng)業(yè)文化具有空間依存性，大多數(shù)的建筑、景觀、古跡、遺址等均伴隨農(nóng)業(yè)而出現(xiàn)，和農(nóng)業(yè)有天然密切聯(lián)系。規(guī)范有序富有特色的農(nóng)業(yè)建筑，既是農(nóng)業(yè)文化的重要組成部分，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者完整家庭生活的基本保障。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素資源中，最需引入、最具潛力、最可依靠的是人才。在現(xiàn)有土地政策條件下，社會(huì)資本可以對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地生產(chǎn)條件不斷地優(yōu)化改善，但是辦公條件、生活條件、接待條件等跟管理者、生產(chǎn)者、來(lái)訪者有關(guān)的生活、工作條件，無(wú)法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)人員對(duì)生活條件的基本需求。吸引更多優(yōu)秀的人才與社會(huì)資本一同進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，必須滿足優(yōu)秀人才基本家庭生活對(duì)餐飲、住宿、休養(yǎng)等硬件條件的需求。要出臺(tái)家庭農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)莊等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地與農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的空間范圍、總量比例，規(guī)范農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的建筑標(biāo)準(zhǔn)、投資強(qiáng)度、使用程序等，規(guī)范新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的使用，把必要的一定比例的農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，作為社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保障和激勵(lì)措施之一。對(duì)于經(jīng)過(guò)連續(xù)考核以后能夠完成糧食生產(chǎn)任務(wù)的社會(huì)資本，應(yīng)該允許其在明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的指導(dǎo)下，科學(xué)合理地使用農(nóng)業(yè)用地。允許社會(huì)資本與村集體經(jīng)濟(jì)組織、流轉(zhuǎn)土地的村民共享農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的農(nóng)業(yè)建設(shè)用地收益。對(duì)于滿足完整家庭生活必需的投資者的家庭生活用房、員工的生活用房，必要的辦公、生產(chǎn)管理用房，以及一二三產(chǎn)融合發(fā)展的其他必需的建筑，應(yīng)該允許其在與村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民等利益相關(guān)方充分協(xié)商的前提下，在不占用優(yōu)質(zhì)農(nóng)田、不超標(biāo)準(zhǔn)占用、高效節(jié)約利用的基礎(chǔ)上，開展符合標(biāo)準(zhǔn)要求的建筑物建設(shè)，同時(shí)要鼓勵(lì)社會(huì)資本充分利用土地資源，鼓勵(lì)其開發(fā)利用鄉(xiāng)村地下空間，鼓勵(lì)建筑往地下和天空發(fā)展。以盡可能少的占地面積，獲得盡可能多的建筑體量。對(duì)于那些大規(guī)模租用農(nóng)地，卻基本上不從事糧食生產(chǎn)，甚至是不從事水果、蔬菜、水產(chǎn)、畜禽等食物生產(chǎn)的社會(huì)資本，則要嚴(yán)格糾正其項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)思路，加強(qiáng)督促。不能因?yàn)槿魏喂舱咧獾脑蚨趴v其為所欲為，把大量的優(yōu)質(zhì)糧田或優(yōu)質(zhì)耕地用來(lái)從事休閑旅游或其他與糧食(或食物)生產(chǎn)無(wú)關(guān)的活動(dòng)。

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