稻谷最低收購價 下調后改革如何推向縱深

2018年國家繼續在稻谷主產區實行最低收購價政策。經國務院批準，2018年生產的早秈稻（三等，下同）、中晚秈稻和粳稻最低收購價分別調整為每百斤120元、126元和130元，比最高時的2015年降低15元、12元和25元。同時，國家將配套建立補貼機制，完善支持保護政策。之前，小麥最低收購價首次下調，比2017年每百斤下調3元。稻谷和小麥的最低收購價改革緊緊圍繞鄉村振興戰略，以農業供給側結構性改革為主線，堅持立足國內保障自給的糧食安全方針，有利于確保口糧絕對安全、保障農民種糧收益和提高供給側質量三者的有機統一。

稻谷和小麥作為我國城鄉居民的主要口糧，其支持保護政策暫時找不到更好的替代方案，堅持實施最低收購價是政策工具箱中的最優選擇。2018年，國家繼續在主產區實行最低收購價政策，無疑為種糧農民吃下了“定心丸”。回顧最低收購價政策變化的歷程，2004年和2006年國家分別在稻谷和小麥主產區實施最低收購價政策，2008年開始保持逐年上漲，至2014年連續上漲了7年，2015年保持穩定，對保護農民種糧積極性和保障國家糧食安全發揮了重要作用。隨著國際國內糧食供求形勢的變化，部分糧食品種階段性產大于需，尤其是2010年人均糧食占有量超過400公斤之后，產需矛盾持續積累了5年，庫存高企問題凸顯，財政負擔加重，國內外價差推動進口壓力不斷增大，種糧農民和其他糧食市場主體主觀能動性下降。為此，國家已經于2016年首次下調了早稻最低收購價，2017年下調了三種主要稻谷最低收購價，2018年加大了改革力度。

未來的最低收購價政策改革將遵循“保留框架，增加彈性，合理調整”的原則。保留框架，即保留稻谷最低收購價政策，作為一種托底政策，讓政策不啟動成為常態；增加彈性，即根據國內外糧食供求形勢調整最低收購價，探索靈活的、定向的收儲政策；合理調整，即科學制定調整的幅度，引導種糧農民科學調整種植結構。

2018年粳稻最低收購價下調幅度比秈稻要大一些，主要出于糧食市場供求形勢、不同品種之間的政策協調性等因素考慮。粳稻產量占稻谷總產量的三分之一左右，且供給側質量不高，收儲壓力和產需矛盾最為突出。尤其是在東北地區，與玉米、大豆等糧食作物比較起來收益關系不盡合理。根據全國農村固定觀察點調查體系2016年11月對黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古4個省（區、市）56個縣（市、區）60個村3254個農戶的專項調查，不考慮自家用工折價和土地折租，稻谷畝均收益達到1224.34元，而玉米和大豆的畝均收益僅為552.21元和487.73元。這種不合理的比較關系導致部分地區推動“旱改水”，部分農民選擇種植井灌稻，對地區生態造成了潛在壓力。未來，國家將會結合耕地草原河湖休養生息規劃，開展一定規模的休耕輪作。在東北黑土區遏制“旱改水”趨勢，支持農民和新型經營主體把目前尚需井灌的水稻有序休耕、調整，改種雨熱同季的玉米、馬鈴薯和耐旱的雜糧雜豆；在湖南省長株潭等重金屬超標的耕地重度污染區開展連續多年休耕，經檢驗達標前，禁止種植食用水稻；在長江中下游平原稻作區，加大補貼力度，開展整縣推進，發展“油菜—水稻”“綠肥—水稻”等輪作模式，主動調減優化雙季稻種植。

在國家建立配套補貼政策的背景下，各地需要遵循因地制宜、循序漸進的原則。實際上，我國稻谷和小麥種植范圍較廣，各個主產區情況差異較大，即使是同一省區內成本、供求、價格、品質都難以統一劃定標準，差異生產、分散經營的現實，導致種糧農民補貼發放操作困難。而且，在土地流轉過程中，政府部門在生產者補貼歸屬方面很難做出規定，往往要靠流轉雙方自行協商。一般而言，實際種糧主體拿不到補貼，即使拿到補貼，也要承擔抬高的地租。近兩年，玉米生產者補貼和大豆目標價格補貼發放已經出現了這樣的問題。“撒胡椒面”式的普惠制補貼，容易導致供給側結構性改革失去“準星”。地方政府可以考慮先行推進休耕輪作補貼，為新型經營主體提供更高水平的保險產品并加大保險保費補貼力度，為規模經營主體提供營銷貸款擔保，開展無人機等新型農機具購置補貼試點。

目前，各類生產經營主體對稻谷最低收購價降低都有一定的預期，托市政策漸進式改革已經具備一定的環境。但是，規模經營主體是糧價降低的主要利益受損者，因此對托市政策改革最敏感。本輪稻谷最低收購價大幅下調，部分稻谷新型經營主體將遭遇一定的經營困難，部分種糧大戶、合作社等主體可能會出現“退租”，適度規模經營發展有可能暫時放緩。地方政府應當對此有所考慮，提高支持保護政策精準性，結合糧食生產功能區建設，利用地理信息系統和大數據技術，探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，將生產者補貼、農業保險等政策落實到地塊上。切實發揮全國農業信貸擔保體系作用，加快設立國家融資擔保基金，促進產業鏈整合，加大對新型農業經營主體支持力度。