城市生活垃圾污染防治立法問題研究

王思敏

西北工業大學，陜西 西安 710129

一、城市生活垃圾普遍存在的危害及其原因

(一)城市生活垃圾的危害

人們雖然厭惡垃圾，卻同時在制造垃圾。城市生活垃圾污染問題已成為制約我國城市現代化發展的難題之一。由此造成的資源浪費、環境污染及危害人體健康的得情形日益嚴峻。

(二)城市生活垃圾普遍存在的原因

針對垃圾產生的大量危害，探討其存在的原因，并以此找出相應的處理措施，對于發展循環經濟、促進資源能源的循環利用，實現“三化”處理目標是十分重要的。一般來說，影響城市生活垃圾的因素主要有人口數量、經濟發展水平、能源結構和管理因素等。

一是人口因素。自改革開放以來，我國經濟飛速發展，經濟帶動的城市化進程也不斷加快，城市數量大幅增加，城市規模不斷擴大，隨著農村剩余勞動力的外遷，旅游事業的蓬勃發展，城市人口越來越多，城市生活垃圾的產生量也與日俱增。

二是經濟因素。經濟發展水平與城市生活垃圾的產生有著直接關系。自改革開放以來，隨著我國經濟的飛速發展，垃圾產生數量也急劇增長，包裝產品的消費，以及塑料、金屬、紡織品等可回收物的消費不斷增加。同時，經濟發展和人均生活水平的提高也影響了垃圾組分的變化：煤渣等無機物質逐漸減少，易堆腐垃圾的含量持續增長，可回收利用的成分增加。

三是能源結構因素。由于我國北方氣候寒冷，居民主要以煤作為取暖、做飯的燃料，而南方多采用空調等燃氣設施。這樣，煤渣產生量較高的北方環境污染問題相對南方而言比較嚴重。總體而言，與之相對應的是燃氣區垃圾中的有機組分和可回收廢品的比例較高，而燃煤區垃圾中的無機組分較高。

四是管理因素。一地的生活垃圾管理體制越健全，管理機構的職能得到越有利的貫徹，各監督部門相互協作的越合理對于城市生活垃圾的有效預防與治理無疑具有舉足輕重的作用。

二、城市生活垃圾立法現狀及存在問題

(一)立法現狀

法律規章政策的有效制定與貫徹是我國城市生活垃圾有效預防與治理的強有力的后盾。目前，我國城市垃圾管理法律體系已形成以全國人大常委會通過的法律、國務院頒發的法規及地方性法規、和地方規章為內容的整體。我國的城市生活垃圾污染防治立法體系也已大致形成：《中華人民共和國憲法》中關于環境保護的規定是城市垃圾管理立法的最基本依據，環境保護基本法即《中華人民共和國環境保護法》；防治污染的單行法如《固體廢棄物污染環境防治法》(2005年修訂)和2008年通過的《中華人民共和國循環經濟促進法》等；行政法規與部門規章，如國務院第23次常務會議通過的于2011年1月1日實施的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》、建設部2007年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》等；地方性法規與政府規章，如《洛陽市城市環境衛生管理辦法》、《上海市市容環境衛生管理條例》等。

(二)現階段存在的問題

隨著經濟的高速發展，人口的膨脹，地區的差異又使得其中某些原則性法律操作不強，因地制宜、因時而置性差，再加上有些規范性文件缺乏相關配套法規、具體規定和實施細則的輔助實行，使得在很多情況下，相關國家機關或社會團體在處理垃圾問題上仍然束手無措，一籌莫展。

我國生活垃圾從始端到終端都是由國家包攬，政企合一，缺乏市民和企業的公眾參與的積極性，削弱了市場的調節作用；再者我國城市生活垃圾治理工作一直被作為社會公益事業，經費來源依靠國家，不僅加大了政府的財政負擔，而且使垃圾處理的資金投入緊缺，限制了垃圾收運和治理技術的發展。

三、國外生活垃圾處理的立法和實踐措施

“垃圾是擺錯了位置的財富”，它的可回收利用的潛力是無法估計的，所以世界很多國家都大量投入人力、物力、財力，對垃圾的回收再利用進行研究開發，務求實現“三化”目標。至今為止，世界發達國家的各種成功立法和實踐措施也給予我國城市生活垃圾的處理與再利用以深刻反省和借鑒。以下以美國和日本為例。

(一)美國的立法和實踐措施

美國聯邦政府和各州政府紛紛從立法、技術、資金和管理上加大關注力度，不斷完善關于城市生活垃圾循環再利用的法律、法規及各種相關技術標準、規范，切實提高垃圾綜合開發與應用的技術水平與管理水平，在資金投入的保障基礎之上，使垃圾成為寶貴能源、資源，找對自己的社會位置。

1.美國的生活垃圾處理的立法

美國的生活垃圾處理立法主要有《固體廢物處置法》、《危險廢物管理條例》和1990年《污染預防法》，尤其是1976年頒布、1984年修訂的《固體廢物處置法》，又稱《資源保護和回收法》，它是一項全面控制固體廢物污染的法律。該法宗旨是加大資源能源的保護，在節約意識的基礎上促進公眾健康的維護。該法總體體現了廢物從源頭予以減量化及廢物回收利用的循環經濟理念，其中闡述的關于廢物回收再利用的相關規定為：首先制定嚴格的源頭分類標準，通過對生活垃圾的源頭進行科學合理的分類，來指導垃圾的產生者，并以此標準進行分類排放垃圾，從而大大減輕了垃圾回收處理的難度，一定程度上輔助了政府垃圾進行了分類處理；其次，對有回收價值廢物進行二次利用，實現垃圾的減排，同時對城市生活垃圾的填埋標準進行詳細規定；第三，通過對所要求回收的城市生活垃圾制定嚴格的標準和規格，對于積極實行資源回收的相關居民或單位給予有效的獎勵，來規制居民、商業和企事業單位對于固體廢物的貯存和收集。該法成為美國城市生活垃圾減量化管理的基本法，使得循環利用的思路在城市生活垃圾污染防治處理和防治中成為指導思想和指導原則。

其它州政府的典型立法譬如根據西雅圖市2005年生效的《廢物再循環法》的規定，如果居民生活垃圾中，可回收垃圾的占比超過10%，則不予收集，同時予以罰款。加州2006年開始實施的關于回收廢舊手機的法律中明確規定，回收消費者使用后的廢舊手機并作統一處理為手機零售商的義務，手機零售商必須按照法律規定定期向“城市固定垃圾回收委員會”報告自己的回收計劃。

2.美國的生活垃圾處理的實踐措施

縱觀美國生活垃圾處理的實踐措施，可以大致分為以下三類：

一是實行垃圾源頭分類。垃圾源頭分類是垃圾處理的前提，能夠在源頭控制垃圾數量，同時也便于后期垃圾的處理，對于后期垃圾的回收利用，實現可循環利用具有重要意義。同時，能夠減少后期垃圾處理強度，增進垃圾處理效率。

二是實行垃圾收費與獎勵制度。所謂垃圾收費制度，是以排放垃圾的量來決定收費額，在收取垃圾同時自動計量垃圾數量，并對垃圾分類計數，按照統一的收費規范，來收取垃圾處理費用。所謂獎勵制度，是指明確獎懲，對于實現垃圾分類并對可回收垃圾進行處理的，予以一定的獎勵，從而提升垃圾處理的積極性，進而提升垃圾處理工作的開展及完善。

三是創新垃圾存在的形式。美國憑借自身的資金和技術的雄厚力量，積極創新垃圾的存在形式，陸續完成各種有關垃圾再生循環利用的發明，并且這些發明獲得良好的社會效益，為世界其他國家所借鑒。

(二)日本的生活垃圾處理的立法和實踐

2000年6月2日，日本頒布《建立循環型社會基本法》，該法明確了“廢物處理——資源循環再利用”這一構想，提出了循環經濟的思路，與此同時配套建立“循環型社會”為指導思路的法律體系及制度建設。為落實以上構想，政府又相繼出臺多部法律，促進將垃圾分類、收集、轉運、回收利用等問題的法律化，一個相應的對生活垃圾循環利用的綜合法律體系逐漸形成。

總體而言，循環經濟法律體系包括3個層次，第一層次是一部基本法，即《建立循環型社會基本法》。該法在日本循環經濟法律體系中具有“憲法性”的作用，是最基本的框架。該法定義“循環社會”為“限制自然資源消耗，環境負擔最小化的社會。”將“垃圾”定義為“可循環物資”。第二層次是兩部綜合性、指導性法律，即《廢棄物處理法》和《促進資源有效利用法》。(1)《廢棄物處理法》明確了廢棄物范疇，產生者、國家和地方責任，著重從處置角度對固體廢物進行污染控制(2)《促進資源有效利用法》提供了資源有效利用的5項基本措施：通過節約生產資源和延長使用壽命減少垃圾產生量；回收零部件；企業回收使用過的產品并使之再循環；使用后產品加貼選擇性收集標簽；減少副產品和其他循環措施。第三層次是根據各種產品的性質制定的六部專項法律，即《容器和包裝回收再利用法》、《綠色采購法》、《食品回收法》、《家用電器回收法》、《建材回收再利用法》和《汽車回收再利用法》和。其中《容器和包裝回收再利用法》旨在控制包裝廢棄物的產生，范圍擴大到中小型企業；《綠色采購法》規定國家機構和地方當局應當積極購買對環境友好的再循環產品，最大限度地為企業提供綠色采購信息；《食品回收法》明確規定要減少在生產、烹飪、分送和消費過程中產生的垃圾，并通過轉化為飼料、肥料的方式提高食品垃圾的回收和再利用。由此可以看出幾部法律從不同領域支持著基本法的貫徹實施。整個日本循環經濟法律體系所體現的覆蓋范圍大、實踐性強和主體責任、義務明確的特點給我國的垃圾立法提供了指導和借鑒。

四、立法建議

通過以上分析國內生活垃圾普遍存在的危害和原因，管理的現狀及弊端，并結合探討美國、日本的生活垃圾處理的立法和實踐措施，對于從法律層面來構建城市生活垃圾的管理體制和完善我國城市生活垃圾污染防治立法是很重要的。

(一)以循環經濟理念作指導

循環經濟是以“可持續發展戰略”為指導思想，提倡低消耗、低污染、高利用率和高循環率，以減量化、再使用和再循環為原則(簡稱“3R”原則)，并把減量化作為優先原則的經濟形式。堅持走循環經濟道路，搞好生態文明建設，仍然是當代中國乃至世界各國在處理垃圾問題上所必須遵循的指導原則。只有堅定循環經濟理念、發展生態文明建設，才能使我國在發展中國特色社會主義的前進道路上更好解決垃圾污染這一難題。美國和日本針對垃圾污染不斷嚴峻的狀況，制定的法律、法規都體現著循環經濟理念的思想，尤其是日本制定過程中逐漸形成的的循環經濟法律體系更是為我國所指導和借鑒。

(二)減量化、資源化、無害化的立法方向

1.完善有關垃圾分類立法，確保公民有效遵守

垃圾分類是實現生活垃圾“減量化、資源化、無害化”目標的關鍵性環節。美國和日本垃圾治理工作取得成功的原因性之一即垃圾分類立法較完善，且在現實生活中是操作能力強。2002年國家建設部發出《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》，指定北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林八個城市為生活垃圾分類收集試點城市，2005修訂的《固體廢物污染環境防治法》第42條和2007年建設部頒布實施的《城市生活垃圾管理辦法》之15條又進一步作出了相關規定。但兩條規定對于具體的分類標準：分為幾類；該如何去分；違反了分類規定又該承擔什么樣的法律責任仍然沒有明確統一的規定。雖然目前，全國有上海、北京等幾個城市制定了相關的地方性法規，但全國性的的配套法律法規如《城市生活垃圾分類管理辦法》還需亟待建立。

2.完善有關包裝的立法，促進垃圾實現資源化

隨著經濟與社會的發展，商品的種類日益完善，商品的數量不斷增加，出于經濟水平的提高，商品“過度包裝”問題日益嚴重。再加上包裝工業的迅速發展，過度包裝而產生的廢棄物量與日俱增。

在立法方面，我國僅在《清潔生產法》、《固體廢棄物污染環境防治法》和《循環經濟促進法》中對過度包裝進行了一些原則性的規定，但并未詳細闡述，參見修訂后的《固體廢物污染環境防治法》中第十八條對產品包裝作的規定。

針對“白色污染”產生的巨大危害，國務院辦公廳于2007年底根據實時情況頒布了《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，通知中明確規定自2008年6月起“全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋”，“在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋。商品零售場所必須對塑料購物袋明碼標價，并在商品價外收取塑料購物袋價款”。塑料購物袋有償使用制度的推行，很大程度上減少了塑料垃圾的產生。但是，總體而言綠色包裝制度在我國還沒有完全建立起來，現有法律規定在執行層面仍顯得過于籠統，對包裝廢棄物的具體操作如適度包裝，何為“適度”并未說明；包裝的初始生產者、中間的銷售者及最后的使用者在包裝的各個環節中的義務及相應的責任不明確；對于包裝設計、包裝生產、包裝選材、包裝使用以及包裝廢棄后的回收與利用等相關法律法規嚴重滯后于社會的發展，還嚴重不足。因此，要使綠色包裝制度在我國完全建立起來，促進包裝行業的綠色發展，參照美、日本有關包裝立法，制定專門的《包裝廢棄物管理法》或《綠色包裝管理條例》、《簡易包裝條例》勢在必行。

3.加強對廚余垃圾的管理，促進垃圾向無害化、資源化方向轉變

2010年，以建立適合我國城市特點的餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理的法規、政策、標準和監管體系為目標，國家發展和改革委員會辦公廳等部門聯合發布《關于組織開展城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作的通知》，同年，國務院辦公廳又公布了《關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》，明確通過開展“地溝油”專項整治活動，嚴厲打擊非法生產銷售“地溝油”行為和嚴防“地溝油”流入食品生產經營單位，通過規范餐廚廢棄物處置和收運管理，加強餐廚廢棄物管理，對有關違法違規行為加大查處力度。同年，國家發改委等部門聯合發布了《關于組織開展城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化》，但是對廚余垃圾的分類、運輸和處理還不夠規范，沒有明確的責任主體，落實嚴重不到位，在在現實實踐中造成了沒有明確責任主體，無法追求責任承擔者的局面。現階段，我國目前還沒有完善的出于垃圾處理的法律法規，亦未規定廚余垃圾處理的行業標準，既沒有相應的管理政策，也沒有適宜的處理技術，現行處理方式過于簡單粗暴，通常直接混雜在普通垃圾或是掩埋處理。在沒有統一的上位法支撐的情況下，一些城市通過制定本地規章的形式予以規范，如上海市政府2005年頒布的《上海市餐廚垃圾處理管理方法》、深圳市2007年實施的《深圳市餐廚垃圾管理暫行辦法》等。上述兩部規章皆對廚余垃圾的處理起到了積極作用，但在沒有法律支撐的情況下，其力度其作用范圍必然受限。隨著人們環保觀念的增強以及新技術的不斷涌現，在我國各種關于廚余垃圾處理的管理法規必須不斷完善，尤其適合在法律層面予以專門規定。

(三)建立與市場經濟體制相協調的管理體制

1.建立市場化垃圾收費制度

通過切實貫徹“污染者負擔”原則，實行城市生活垃圾收費制度，按照“誰支付誰受益”的原則嚴格執行，具有極其重要意義。首先通過對垃圾排放進行收費，提高了垃圾處理企業參與市場的積極性，促進了垃圾產業化的蓬勃發展。其次對污染者進行收費拓寬了為治理垃圾而需要財力支持的資金來源渠道，有力的減輕了政府支付垃圾處理費用的財政負擔。再次對城市生活垃圾的制造者和排放者進行收費，有利于提高他們減少垃圾產生量的自覺意識，促進垃圾源頭削減。

2.加強社會公眾參與，提高公民的環保意識

每一部法律、每一項政策的實施都依賴于公眾的自覺遵守。垃圾污染治理是一個長期過程，不僅要有法律政策的保障，更重要的是每一個公民的積極參與和配合。然而我國的公眾參與度較低，現在還處于一種“末端參與”的被動形式，與此同時，現行城市生活垃圾治理工作缺乏公開、公證，對公眾的開放程度很低，治理一定程度上被政府包攬，使得很多公民對廢品回收的意義和價值缺乏足夠的認識，并且對我國嚴峻的資源和環境形勢的認識也極為匱乏。因此利用各種傳媒，通過各種形式開展環境保護教育，提高公眾環保意識和資源危機感，普及環境科學知識，是一條切實可行的辦法。2011年，浦發銀行推動員工將節能環保理念融入工作生活就是一個很好的例子。只有每一個公民從自覺踐行環保理念并從自身做起，身體力行，才會有生活垃圾的減量化、資源化和無害化的基礎，才能將環保制度落到實處，最終才能真正的促進我國生活垃圾污染防治事業的發展與進步。

3.整合政府職能，發揮市場調節作用

如前文所講，政企合一的垃圾管理體制嚴重制約了垃圾治理的產業化和市場化的發展。因此改革現行的垃圾治理模式，整合政府職能，加大市場主體參與垃圾治理的力度，對于提升我國垃圾治理事業的良好快速發展具有積極意義。

從目前看來，“政府+企業”的模式是對垃圾的管理的成功模式。而且從“全能政府”走向“小政府，大社會”，是政府管理在社會主義市場經濟體制下的必然要求。結合我國實際情況，政府主要承擔：(1)加大政策支持力度。完善稅收優惠政策，對進行垃圾回收的企業予以激勵；對垃圾處理的配套設施和設備的研發予以積極引導，加大投資力度，同時培養專業人才，并對從事垃圾處理工作的人員予以政策保障。(2)服務大眾，普及環保意識，加強宣傳教育。推廣使用清潔能源，推行綠色包裝、綠色采購；實行垃圾分類，推進有害垃圾和廚余垃圾的單獨收運和處理。(3)強化監督管理。完善的監督管理機制，才能使垃圾處理工作真正的落到實處。建立完善的法律體系，制定合理的市場準入制度，加強對垃圾處理設施運營的管理，并對處理效果進行監管，開展年度考核評價并向社會公開；完善我國垃圾處理設施的建設工作，并同時設立運營監控系統，對排放物定期開展監測；監督生活垃圾回收利用活動的合法性，對違法行為進行查處。在政府仍保有宏觀管理的情況下，實行政企分開、政事分開，將垃圾的清掃、收集、運輸、處理和處置轉移給企業，使企業對社會進行全方位的有償服務。加強民間資本的投入，采取入股、兼并、合資等多種形式建立垃圾處理公司，形成垃圾處理產業化鏈。

(四)開發廢棄物再生處理技術，促進垃圾向資源化轉變

美國的實踐經驗可以得知：垃圾處理并非簡單粗暴的填埋、焚燒或堆肥等方式來處理，基于這些垃圾處置方式本身存在的弊端，創新垃圾存在的形式，開發廢棄物再生處理成為必要。因此，要充分發揮政府的主導作用，加大資金、技術投入，發展廢棄物再生處理技術，新能源和可再生能源開發利用技術，充分利用現有科研資源，積極引進、消化和吸收國外先進的處理技術，并轉化為國內具有自主創新的技術，促進垃圾向資源化轉變。

五、結論

垃圾污染防治是一項長期而艱巨的任務，無論是對國家而言，還是對每個公民而言。作為社會主義新型國家，要完善社會主義法律體系，促進生態文明建設，構建和諧社會，將城市生活垃圾進行根治無疑是至關重要的。通過分析國內城市生活垃圾存在的危害和原因，對城市垃圾管理的現狀和弊端，從中發現不足并予以彌補，再在探討美國和日本兩大經濟發達國家當今對于城市生活垃圾的立法和處理對策，使我國從中吸取寶貴經驗并轉化為自己的力量是彌足珍貴的。

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