淺析我國(guó)農(nóng)村人民調(diào)解制度存在的困境及出路*

余 莉

岳陽(yáng)廣播電視大學(xué)，湖南 岳陽(yáng) 414000

人民調(diào)解制度是作為解決農(nóng)村糾紛的重要方式之一，是經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐積累發(fā)展而來的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的基層自治制度。尤其是基于人民調(diào)解制度成本低、效率高、靈活簡(jiǎn)便、實(shí)用性強(qiáng)的特點(diǎn)，使其在解決農(nóng)村民間糾紛的成效顯著，地位也是毋庸置疑。然而隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)村矛盾出現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，這對(duì)人民調(diào)解工作提出了較高的要求。然而，法律的更新卻跟不上社會(huì)發(fā)展的步伐，導(dǎo)致人民調(diào)解工作在解決農(nóng)村糾紛中顯得力不從心。本文在對(duì)農(nóng)村人民調(diào)解制度進(jìn)行調(diào)研基礎(chǔ)上，對(duì)人民調(diào)解制度在農(nóng)村糾紛適用中的法律問題進(jìn)行了探索性研究，旨在為農(nóng)村人民調(diào)解制度的良性運(yùn)行拋磚引玉。

一、人民調(diào)解制度的概述

人民調(diào)解制度是指在群眾自治組織主持下，在自愿基礎(chǔ)上公平合法地排解糾紛，由民間的調(diào)處息訟制度發(fā)展的新型法律制度。它最早產(chǎn)生于民主革命時(shí)期，經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展，逐步發(fā)展成為現(xiàn)行的人民調(diào)解制度。與行政調(diào)解、司法調(diào)解等其他調(diào)解制度相比，人民調(diào)解制度更受廣大農(nóng)村群眾歡迎、選擇并接受。原因如下：

第一，人民調(diào)解員的群眾基礎(chǔ)深厚。人民調(diào)解制度的群眾性組織性質(zhì)決定了人民調(diào)解員大多數(shù)來源于基層的實(shí)際。人民調(diào)解員由選民直接選舉或由基層組織、行業(yè)協(xié)會(huì)聘任而產(chǎn)生。對(duì)群眾生活比較了解，能迅速與群眾打成一片，取得群眾的信任，并在第一時(shí)間了解案件的來龍去脈，有利于將矛盾扼殺在搖籃中，防止糾紛的再擴(kuò)大。

第二，人民調(diào)解的方式更加靈活多樣。農(nóng)村糾紛的方式現(xiàn)在更加多元化，而相對(duì)于城市居民來說，農(nóng)民的法律素質(zhì)提升卻未跟上。如果純粹的和農(nóng)民講法律，他們聽不懂；如果純粹的和農(nóng)民講道理，又有悖法律的初衷。這就要求人民調(diào)解員在調(diào)解過程中不僅僅依靠法律，在涉及到一些特殊案件時(shí)，還需要運(yùn)用到村規(guī)民約和共同的行為準(zhǔn)則。因此，相對(duì)于其他的糾紛解決機(jī)制，人民調(diào)解制度的調(diào)解程序并非相當(dāng)嚴(yán)格，隨時(shí)隨地都可調(diào)解，更接地氣。

第三，人民調(diào)解主動(dòng)性更強(qiáng)。《人民調(diào)解法》明確規(guī)定人民調(diào)解可以主動(dòng)介入。一旦出現(xiàn)糾紛，人民調(diào)解員可以行使其主動(dòng)權(quán)，對(duì)雙方進(jìn)行調(diào)解，預(yù)防糾紛的發(fā)生和擴(kuò)大化。相對(duì)于法院調(diào)解和行政調(diào)解中的“不告不理”原則，這種主動(dòng)調(diào)解在農(nóng)村更易于被當(dāng)事人所接受。因?yàn)樗麄儾辉傩枰M(fèi)時(shí)費(fèi)力考慮如何立案、取證、答辯等復(fù)雜的訴訟問題。

第四，人民調(diào)解方法更合情合理。人民調(diào)解過程中，可以依當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗，不必完全依據(jù)法律，更能體現(xiàn)人情味。除此之外，人民調(diào)解是建立在雙方地位平等、自愿的基礎(chǔ)上，采用互相協(xié)商的方式進(jìn)行的，對(duì)抗性較小，不易產(chǎn)生沖突，有利于鄰里間的和睦相處。

二、農(nóng)村人民調(diào)解制度存在的問題

《人民調(diào)解法》的頒布和實(shí)施，使人民調(diào)解制度用專法形式固定下來了，為農(nóng)村人民調(diào)解工作指明了方向。但是，《人民調(diào)解法》已經(jīng)實(shí)施了近5年，成效卻是很一般，并未取得其預(yù)期的效果。究其原因，除了外部條件不太適應(yīng)農(nóng)村人民調(diào)解制度生存之外，農(nóng)村人民調(diào)解制度本身也存在一些弊端。具體來說，主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

(一)人民調(diào)解員法律素質(zhì)偏低，專業(yè)性不強(qiáng)，敏感度不夠

調(diào)解是一種人與人之間的活動(dòng)。調(diào)解結(jié)果的好壞與調(diào)節(jié)者的個(gè)人知識(shí)、能力、社會(huì)閱歷及人格魅力的高低有密切聯(lián)系。然而，據(jù)調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的調(diào)解員均是由未經(jīng)過法律專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)的村干部擔(dān)任，缺乏專業(yè)的調(diào)解技能，對(duì)法律的認(rèn)識(shí)比較有限，理解不到位、斷章取義的情況時(shí)有發(fā)生。盡管多數(shù)村民對(duì)調(diào)解結(jié)果滿意，但是由于指導(dǎo)調(diào)解的觀念陳舊，調(diào)解員在調(diào)解過程中還不能完全做到公平、合理與合法。

盡管有部分調(diào)解員是法律科班出身，但是缺乏定期培訓(xùn)。以前的糾紛單一，涉案當(dāng)事人較少，調(diào)解員依靠自身得天獨(dú)厚的群眾威望和豐富的人生閱歷，就能得心應(yīng)手的處理糾紛。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，糾紛類型呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，即使調(diào)解員具有一定的法律水平，在處理人身?yè)p害、勞動(dòng)糾紛、拆遷安置、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、交通事故等新型農(nóng)村糾紛時(shí)也會(huì)出現(xiàn)困境。如果調(diào)解員缺乏定期培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，就很難適應(yīng)新形式下對(duì)調(diào)解員的新要求。

(二)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)來源渠道窄，來源不穩(wěn)定

《人民調(diào)解法》第四條規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用。對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)委員，根據(jù)情況可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼。人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)解決。各級(jí)人民政府對(duì)成績(jī)顯著的人民調(diào)解委員會(huì)和調(diào)解委員應(yīng)當(dāng)予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

由于本條規(guī)定的較為抽象籠統(tǒng)，對(duì)于具體的保障也未作出明確規(guī)定，因此，政府和相關(guān)部門對(duì)人民調(diào)解的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)具有一定的隨意性和自主性。況且在實(shí)踐中，農(nóng)民調(diào)解制度的經(jīng)費(fèi)主要來源是村民委員會(huì)，但是受農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的影響，農(nóng)業(yè)稅被取消，各種費(fèi)用攤派也被明令禁止，村民委員會(huì)已經(jīng)沒有任何經(jīng)濟(jì)來源，更別說補(bǔ)償人民調(diào)解員。所謂的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼數(shù)額也是杯水車薪，有的地方甚至沒有補(bǔ)貼，調(diào)解員經(jīng)常要自掏腰包處理案件。

(三)調(diào)解工作方式單一，調(diào)解委員會(huì)缺乏專業(yè)性

由于農(nóng)民的法律意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)法律專業(yè)知識(shí)了解也不夠，農(nóng)村人民調(diào)解員在解決農(nóng)村糾紛時(shí)，一般很少?gòu)膶I(yè)的法律角度分析問題，主要方式還是曉之以情、動(dòng)之以理，用自己的威望使雙方之間達(dá)成共識(shí)。然而，隨著糾紛類型越來越多樣化和專業(yè)化，比如說環(huán)境糾紛，醫(yī)患糾紛，如果農(nóng)村人民調(diào)解員仍然采用以“勸服”等老辦法籠統(tǒng)地解決新問題，專業(yè)性大打折扣。

況且隨著進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工越來越多，這些農(nóng)民工長(zhǎng)期生活在城市里，生活習(xí)慣、行為準(zhǔn)備、道德標(biāo)準(zhǔn)乃至思想觀念、法律意識(shí)都在不斷進(jìn)步，人民調(diào)解員的個(gè)人威信在這些農(nóng)民工心中重要性已不如從前。如果農(nóng)民調(diào)解員仍采用擺事實(shí)講道理的方式調(diào)解，說服力不夠，權(quán)威性不強(qiáng)，可信度不高。

(四)調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序落實(shí)困難

《人民調(diào)解法》第三十三條規(guī)定：經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。

司法確認(rèn)制度的出臺(tái)，正式確立了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，使調(diào)解協(xié)議在執(zhí)行過程中更有保障性。然而，司法確認(rèn)制度在落實(shí)過程中卻是困難重重，可操作性不強(qiáng)。首先，村民認(rèn)識(shí)不夠，覺得口頭、書面效力一致，并未真正理解正式調(diào)解協(xié)議所具有的民事合同性質(zhì)的法律效力意味著什么。其次，對(duì)于當(dāng)事人來說屬于二次處理，比較麻煩，增加了當(dāng)事人的訴累。再次，調(diào)解員為了省事，避免工作麻煩，不建議村民對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。最后，缺乏后續(xù)的規(guī)章制度進(jìn)行落實(shí)，如法院通過什么形式對(duì)調(diào)解協(xié)議書進(jìn)行審查。

三、農(nóng)村人民調(diào)解制度的完善

考慮到我國(guó)農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀，立足我國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來完善我國(guó)的農(nóng)村人民調(diào)解制度。

(一)提升農(nóng)村人民調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)

提升農(nóng)村人民調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)，可以從內(nèi)外兩個(gè)方面著手。第一，通過內(nèi)培方式，提高人民調(diào)解員的調(diào)解技巧和技能。這種培訓(xùn)既包括常規(guī)法律知識(shí)及更新法律法規(guī)的培訓(xùn)，也包括調(diào)解技巧和調(diào)解方法的培訓(xùn)。可以由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)職能部門以專題講座、案例討論、定期法律沙龍等形式組織人民調(diào)解員培訓(xùn)。也可以在基層法院審理比較典型的民事、刑事案件時(shí)，通知人民調(diào)解員參加旁聽，使人民調(diào)解員不斷提高業(yè)務(wù)水平，掌握調(diào)解藝術(shù)；第二，通過外引外聘方式，優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍。可以返聘一些已退休但資歷深、專業(yè)強(qiáng)的法官、檢查官、律師擔(dān)任人民調(diào)解員，按職稱高低發(fā)放待遇；公開招聘法學(xué)專業(yè)的高校畢業(yè)生，享受公務(wù)員待遇。表現(xiàn)優(yōu)秀者，可解決編制。

(二)加大對(duì)農(nóng)村人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)支持和物質(zhì)保障力度

針對(duì)農(nóng)村調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)、為可以從以下幾個(gè)方面來加大經(jīng)費(fèi)支持力度：首先，補(bǔ)貼方式多元化。可以采取調(diào)解成功一件補(bǔ)貼多少，或者發(fā)現(xiàn)糾紛時(shí)主動(dòng)調(diào)解的給予一定的補(bǔ)貼。也可以對(duì)司法確認(rèn)中通過審核的案件調(diào)解員一定的調(diào)解補(bǔ)助，未通過審核的給一定的處罰。罰金可以作為獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)給工作積極性高、表現(xiàn)優(yōu)秀的其他調(diào)解員。其次，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”制度。司法局根據(jù)調(diào)解員每年調(diào)解糾紛的數(shù)量、整理規(guī)范的調(diào)解糾紛卷宗的數(shù)量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于成功避免矛盾激化的調(diào)解員，還可以獲得當(dāng)?shù)厮痉ň值念~外激勵(lì)。除此之外，法律援助基金會(huì)可以撥付一定的款項(xiàng)，用于獎(jiǎng)勵(lì)那些對(duì)人民調(diào)解作出貢獻(xiàn)的調(diào)解員。再次，吸納民間社會(huì)資金以保障人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)。可以嘗試通過農(nóng)村合作社統(tǒng)籌鄉(xiāng)聯(lián)社、村合作社集體資金設(shè)立相應(yīng)的人民調(diào)解基金提供資金支持。最后，建立政府購(gòu)買調(diào)解服務(wù)制度。政府每年定期定額出資購(gòu)買50%的農(nóng)村調(diào)解服務(wù)，農(nóng)村人民調(diào)解員免費(fèi)為農(nóng)民提供調(diào)解服務(wù)。這樣一來，一可以解決人民調(diào)解員的工資問題，也可以降低農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(三)建立專門性和行業(yè)性的農(nóng)村人民調(diào)解組織

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，糾紛更加多元化和專業(yè)化，僅僅依靠功能單一的調(diào)解組織顯然不能滿足其需求，人民調(diào)解組織必須走專業(yè)化和行業(yè)化道路，才能彌補(bǔ)調(diào)解效率不高的缺陷，實(shí)現(xiàn)各類資源的高效配置。專門性的人民調(diào)解組織主要設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，用來解決村一級(jí)

調(diào)委會(huì)調(diào)解不了或者是村民之間對(duì)調(diào)解結(jié)果有重大異議的案件。比如，針對(duì)婚姻繼承等家事案件，可以建立家事糾紛調(diào)解中心；針對(duì)農(nóng)村醫(yī)療糾紛案件，可以建立醫(yī)師協(xié)會(huì)調(diào)解所。在這類專門性或者行業(yè)性的調(diào)解組織中，調(diào)解員的組成不應(yīng)是單一的，應(yīng)該多元化。比如醫(yī)師協(xié)會(huì)調(diào)解所，調(diào)解員中應(yīng)有醫(yī)師、律師。

(四)司法確認(rèn)程序細(xì)致化、具體化

《人民調(diào)解法》第三十三條確立了調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序。2012年新修訂的《民事訴訟法》在特別程序一章中新增了確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件一節(jié)，這意味著人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序已被寫入基本程序法律。然而，司法確認(rèn)程序規(guī)定過于抽象，使其在具體操作過程中存在一定的困境。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來細(xì)化司法確認(rèn)程序。第一，申請(qǐng)司法確認(rèn)的方式更加明確，包括單一申請(qǐng)和共同申請(qǐng)。比如，人民調(diào)解協(xié)議的一方當(dāng)事人提出申請(qǐng)而另一方當(dāng)事人既不同意也不反對(duì)的話，視為共同申請(qǐng)司法確認(rèn)的情形。人民法院不得拒絕。第二，增加司法確認(rèn)的告知程序。憲法賦予每個(gè)公民具有知情權(quán)。當(dāng)調(diào)解員將案子調(diào)解成功后，應(yīng)告知雙方當(dāng)事人有權(quán)將調(diào)解協(xié)議提交司法確認(rèn)，并明確告知提出司法確認(rèn)的時(shí)限和程序。并將此項(xiàng)納入到調(diào)解員的考核標(biāo)準(zhǔn)中去。第三，進(jìn)一步細(xì)化司法確認(rèn)程序。比如，司法確認(rèn)是否允許口頭申請(qǐng)，司法確認(rèn)程序中的回避制度，人民法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力確有錯(cuò)誤后的救濟(jì)程序等。如果司法確認(rèn)程序中確有許多細(xì)小問題，無法一一規(guī)定，可以增加一條：“本條沒有規(guī)定的，可以適用民事訴訟法的規(guī)定”。

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