地方網(wǎng)約車(chē)立法合法化路徑分析

黃景瀚

廣州商學(xué)院，廣東 廣州 510000

近年來(lái)，隨著移動(dòng)智能手機(jī)的大規(guī)模普及以及4G網(wǎng)絡(luò)的全面鋪設(shè)同時(shí)移動(dòng)支付與共享經(jīng)濟(jì)的多樣化興起。使得通過(guò)手機(jī)端特定軟件便可實(shí)現(xiàn)預(yù)約、乘車(chē)、結(jié)算等便捷服務(wù)成為可能。但是這一新生事物的發(fā)展也衍生出了許多問(wèn)題諸如安全保障問(wèn)題、政府監(jiān)管的問(wèn)題、與傳統(tǒng)出租行業(yè)矛盾等諸多問(wèn)題。面對(duì)這諸多的問(wèn)題。2016年經(jīng)交通運(yùn)輸部第15次部務(wù)會(huì)議通過(guò)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》)并于當(dāng)年11月1日起正式實(shí)施。但自其公布以來(lái)有關(guān)《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》的爭(zhēng)議就沒(méi)有平息過(guò)。存在的爭(zhēng)議主要聚集在《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》作為一部部門(mén)規(guī)章是否有權(quán)增設(shè)行政許可。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題無(wú)論是在法理上還是在現(xiàn)實(shí)操作中都是屬于無(wú)法忽略與調(diào)和的內(nèi)容。

同時(shí)在各地網(wǎng)約車(chē)規(guī)模迅速發(fā)展引發(fā)諸多矛盾急需有秩序的調(diào)控以及中央要求各地結(jié)合自身情況盡快落實(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的兩重要求下，截止至2017年11月，已有143個(gè)城市正式出臺(tái)地方網(wǎng)約車(chē)管理實(shí)施細(xì)則。這對(duì)于研究地方網(wǎng)約車(chē)立法規(guī)范提供了豐富的樣本。在我看來(lái)地方網(wǎng)約車(chē)立法的核心要素在于，如何未網(wǎng)約車(chē)地方立法尋找到上位法的依據(jù)，使其可以通過(guò)《立法法》與《行政許可法》的雙重審查，從理論上來(lái)說(shuō)，立法權(quán)作為綜合性權(quán)利體系，不是也不可能是由一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)行駛，而總是諸多行政主體來(lái)分擔(dān)行使的，無(wú)論是中央立法還是地方立法都應(yīng)有其權(quán)限范圍。故本文主要對(duì)地方網(wǎng)約車(chē)立法的設(shè)定路徑進(jìn)行思考。

一、暫行辦法能否作為地方網(wǎng)約車(chē)立法的權(quán)利來(lái)源？

這一點(diǎn)，從已經(jīng)正式公布的地方網(wǎng)約車(chē)管理實(shí)施細(xì)則上可以得到很明顯的體現(xiàn)，絕大部分的網(wǎng)約車(chē)立法在第1條就明確的指出“根據(jù)”或者“為貫徹落實(shí)”《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定該細(xì)則。但是就《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》來(lái)講其本質(zhì)是屬于部門(mén)規(guī)章，而部門(mén)規(guī)章行政許可創(chuàng)設(shè)權(quán)是受到《行政許可法》與《立法法》扼殺的。

首先，《行政許可法》第14條、第15條就已經(jīng)對(duì)設(shè)定行政許可的適格主體做出了明確性的規(guī)定。同時(shí)第16條又就部門(mén)規(guī)章設(shè)定了另外一個(gè)限制性條件。既規(guī)章只可以在上位法已經(jīng)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)就如何實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。也就是說(shuō)部門(mén)規(guī)章不是行政許可創(chuàng)設(shè)的適格主體，其僅為純粹性的實(shí)施性立法。但實(shí)際上可以發(fā)現(xiàn)《暫行辦法》就是一部通過(guò)行政許可的創(chuàng)設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)規(guī)制的部門(mén)規(guī)章。而其實(shí)現(xiàn)規(guī)制的核心在于創(chuàng)設(shè)行政許可既《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》這“三證”來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)制的目的。

其次，《立法法》第80條還針對(duì)部門(mén)規(guī)章設(shè)定了另外一組限制性的規(guī)定。即要求部門(mén)規(guī)章所規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。在這個(gè)地方就會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)問(wèn)題是《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》是否有上位法也就是法律或者行政法規(guī)的授權(quán)依據(jù)？其次是《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》的設(shè)立是否對(duì)行政相對(duì)人已經(jīng)本部門(mén)的的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響？從第一個(gè)問(wèn)題來(lái)看，雖然在現(xiàn)實(shí)中存以國(guó)務(wù)院頒布以決定的方式的為《暫行辦法》提供依據(jù)的情況；但是從學(xué)理上來(lái)看以2004年國(guó)務(wù)院頒布的《對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》等這些文件作為《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》的上位法依據(jù)實(shí)際上是存在疑問(wèn)的。一方面，根據(jù)該決定確定仍需保留的500個(gè)行政許可是2004已經(jīng)由非行政許可設(shè)定主體設(shè)立的行政許可。因此賴(lài)以為《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》提供依據(jù)的國(guó)務(wù)院第412號(hào)令中的第112項(xiàng)所能為地方網(wǎng)約車(chē)立法所能提供的正式授權(quán)僅只有“保留”而不是準(zhǔn)許“設(shè)定”，但是作為網(wǎng)約車(chē)立法的核心要素“三證”是《暫行辦法》首倡的，因此《暫行辦法》在邏輯對(duì)接上就與“國(guó)務(wù)院第412號(hào)令”產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的偏差，這也極大的削弱了“國(guó)務(wù)院第412號(hào)令”所能為《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》提供的依據(jù)能力。從第二個(gè)問(wèn)題來(lái)看，表面上《暫行辦法》的實(shí)施確實(shí)導(dǎo)致了網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、司機(jī)的權(quán)利受到限制同時(shí)增加其義務(wù)。事實(shí)上從實(shí)踐中來(lái)看，部門(mén)規(guī)章違法設(shè)定行政許可的情況在我國(guó)的行政立法中是比較普遍的。而《行政許可法》的出臺(tái)，其中的一項(xiàng)重要任務(wù)就是對(duì)非行政許可設(shè)定主體所設(shè)定行政許可項(xiàng)目進(jìn)行清理和規(guī)范。但是在這里我們還應(yīng)精確區(qū)分“減損權(quán)利”和“以限制權(quán)利為手段的規(guī)制”之間的關(guān)系。否則我國(guó)的大部分的部門(mén)規(guī)章中的規(guī)制性?xún)?nèi)容都會(huì)受到《立法法》的絕對(duì)扼殺。當(dāng)然在這個(gè)地方對(duì)于減損權(quán)利”和“以限制權(quán)利為手段的規(guī)制”會(huì)存在學(xué)說(shuō)上關(guān)于行政許可行政說(shuō)的爭(zhēng)論，在這里就不展開(kāi)。

綜上所述，《暫行辦法》為規(guī)范網(wǎng)約車(chē)領(lǐng)域發(fā)展創(chuàng)設(shè)的一系列行政許可在法理層面上是存在極大爭(zhēng)議的，可以確認(rèn)《暫行辦法》是不能全面的通過(guò)《行政許可法》與《立法法》所設(shè)置的限制性規(guī)定，所以對(duì)于“依據(jù)”、“貫徹落實(shí)”于《暫行辦法》來(lái)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車(chē)立法的地方而言，尚需尋找其它創(chuàng)設(shè)空間。

二、直轄市網(wǎng)約車(chē)立法合法化的創(chuàng)設(shè)空間

雖然，在前文討論了地方網(wǎng)約車(chē)立法尚缺乏中央立法授權(quán)的背景以及《國(guó)務(wù)院第412號(hào)令》作為《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》的上位法依據(jù)效力不足的問(wèn)題，但是我們不能從根本上直接否定地方網(wǎng)約車(chē)立立法。實(shí)際上，《立法法》與《行政許可法》還是為地方網(wǎng)約車(chē)立法提供了一些可操作的空間。

《立法法》第73條就地方性法規(guī)的立法范圍做出了原則性規(guī)定，其主要規(guī)定有：“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定的事項(xiàng)。屬于地方性事物需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，既非《立法法》第八條規(guī)定的事項(xiàng)以外的國(guó)家尚未制定法律或者性質(zhì)法規(guī)的。”同時(shí)第72條明確規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的地方在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)而設(shè)區(qū)的市僅可以就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”、“環(huán)境保護(hù)”、“歷史文化保護(hù)”這三方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

可見(jiàn)對(duì)于地方網(wǎng)約車(chē)立法的問(wèn)題，我們要精確區(qū)分直轄市(尚無(wú)省、自治區(qū)發(fā)布地方性法規(guī)進(jìn)行網(wǎng)約車(chē)立法)與設(shè)區(qū)的市在立法限制方面的區(qū)別。從《立法法》第72、73條中我們可以看到《立法法》并未對(duì)直轄市地方立法做出限制性規(guī)制，不違反《憲法》、法律、行政法規(guī)就成為了唯一的限制性規(guī)定。在尚缺乏網(wǎng)約車(chē)中央立法的情況下，符合《憲法》與《行政許可法》就成了唯一的實(shí)質(zhì)性要求。對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的違憲性審查方面在之后進(jìn)行討論，這里只討論直轄市的網(wǎng)約車(chē)立法能否通過(guò)《行政許可法》的審查。《行政許可法》第15條第一款就規(guī)定了直轄市的行政許可設(shè)定權(quán)，其核心點(diǎn)在于對(duì)12條所列的事項(xiàng)尚未制定法律、行政法規(guī)的地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，那么對(duì)于15條所表述的“法律、行政法規(guī)”是僅僅就網(wǎng)約車(chē)而言的法律和行政法規(guī)，還是寬泛到整個(gè)國(guó)家的法律法規(guī)。在此處也是存在著學(xué)說(shuō)的爭(zhēng)論，有廣義說(shuō)認(rèn)為：“只有國(guó)家已經(jīng)就該領(lǐng)域制定法律或行政法規(guī)，地方就無(wú)權(quán)再就該領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)設(shè)行政許可。”狹義說(shuō)認(rèn)為：“僅指針對(duì)具體事項(xiàng)的法律法規(guī)，而非泛指整個(gè)領(lǐng)域。”對(duì)于這兩種學(xué)說(shuō)我較為贊同第二種觀點(diǎn)亦也就是狹義說(shuō)，當(dāng)然如果我贊同第一種觀點(diǎn)的話(huà)接下來(lái)的內(nèi)容也就無(wú)從討論了。不過(guò)從中央與地方權(quán)利規(guī)制的角度而言《行政許可法》的出臺(tái)并不是為了直接扼殺地方立法而是規(guī)范地方立法的內(nèi)容。如果從廣義說(shuō)的觀點(diǎn)出發(fā)，無(wú)論是對(duì)于地方立法的積極性還是對(duì)于地方立法的差異性都是一種致命的打擊。所以從狹義論的觀點(diǎn)出發(fā)直轄市的網(wǎng)約車(chē)立法是符合《行政許可法》第15條之規(guī)定的，所以對(duì)于直轄市而言在網(wǎng)約車(chē)立法的合法化空間上較大也較為容易實(shí)現(xiàn)。但是第15條第二款的規(guī)定又規(guī)定了一項(xiàng)地方行政許可設(shè)定權(quán)的排除性規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其它組織的資格、資質(zhì)的行政許可。”所以在這里又會(huì)出現(xiàn)一個(gè)爭(zhēng)議即“由國(guó)家統(tǒng)一確定的”內(nèi)涵。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題在《關(guān)于地方立法設(shè)定行政許可的幾點(diǎn)思考》一文表述道：“該條款的規(guī)制背景在于，確立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，降低進(jìn)入市場(chǎng)的成本，防止地方政府利用行政許可設(shè)定權(quán)搞地方保護(hù)。”就防止地方政府利用行政許可設(shè)定權(quán)搞地方保護(hù)這個(gè)問(wèn)題針對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的北京、上海兩地的實(shí)施細(xì)則諸如“京滬戶(hù)口”“京滬牌照”等問(wèn)題確實(shí)可以反映出地方保護(hù)的色彩，但是就中央立法的《暫行辦法》來(lái)說(shuō)其也有針對(duì)如第14條第四款針對(duì)網(wǎng)約車(chē)駕駛員的“城市人民政府規(guī)定的其他條件”等補(bǔ)充性的規(guī)定。這應(yīng)該是視為“國(guó)家統(tǒng)一的結(jié)果”所以在尚缺乏其它中央立法的情況下，就直轄市的網(wǎng)約車(chē)立法在初步上是具有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)的不嚴(yán)格的來(lái)講除了諸如“京滬戶(hù)口”的問(wèn)題，對(duì)直轄市網(wǎng)約車(chē)立法來(lái)說(shuō)其規(guī)制的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則是可以通過(guò)《立法法》與《行政許可法》的審查的。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理——設(shè)區(qū)的市的救命稻草

對(duì)于設(shè)區(qū)的市的網(wǎng)約車(chē)立法而言除了前述內(nèi)容的規(guī)制外，《立法法》還針對(duì)其立法范圍就如前文所述，規(guī)制為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”、“環(huán)境保護(hù)”、“歷史文化保護(hù)”這三方面。很顯然，無(wú)論是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，將網(wǎng)約車(chē)立法限定在這三方面上都是設(shè)區(qū)市區(qū)別于直轄市的唯一的附加條件，就網(wǎng)約車(chē)事項(xiàng)的立法而言，關(guān)鍵在于如何論證其屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理。但是就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”這一關(guān)鍵性概念的內(nèi)涵而言，《立法法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均未做出明確規(guī)定。而且從詞義來(lái)看：“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”至少存在兩種理解：“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理”、“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)管理”。這兩種理解對(duì)于“城鄉(xiāng)管理”所覆蓋的事項(xiàng)差別甚大。“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理”所覆蓋的事項(xiàng)遠(yuǎn)小于“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)管理”，因?yàn)楹笳卟粌H包括對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的管理還包括城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)市政管理等等。雖然在法律層面上尚未有關(guān)于于該詞義的官方解釋?zhuān)菑娜珖?guó)人大法工委主任李適時(shí)在第二十二次全國(guó)地方立法研討會(huì)上的小結(jié)上的講話(huà)可以一窺對(duì)該詞義的立法原意。

“城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等，具體實(shí)施范圍包括：市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。”所以就該講話(huà)而言，地

方就網(wǎng)約車(chē)的管理事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制應(yīng)當(dāng)屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”中“城市管理”的“交通管理”的范疇。這也肯定了設(shè)區(qū)的市在網(wǎng)約車(chē)管理中具備著基本的管理權(quán)限，同時(shí)又正如前文所述破除了設(shè)區(qū)的市在地方網(wǎng)約車(chē)立法上關(guān)于《行政許可法》第15條的限制條件。就此而言設(shè)區(qū)市在進(jìn)行地方網(wǎng)約車(chē)立法上還是存在著適當(dāng)?shù)目臻g的。

在從法律保留的層面肯定了地方網(wǎng)約車(chē)立法之后，就會(huì)有另一個(gè)層次的問(wèn)題需要思考。即地方如何就網(wǎng)約車(chē)立法行使自由裁量權(quán)？當(dāng)然，從形式上來(lái)說(shuō)地方網(wǎng)約車(chē)立法首先應(yīng)該符合合法性的要求其次才是比例原則。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，怎么避免地方在進(jìn)行網(wǎng)約車(chē)立法的過(guò)程中濫用選擇裁量權(quán)或者設(shè)置條件過(guò)高亦或是其它違法違憲的情況出現(xiàn)呢？從地方立法意愿來(lái)說(shuō)，地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法時(shí)首先必然會(huì)考慮本地公共利益的需求再根據(jù)需求的大小來(lái)衡量裁量權(quán)的空間。對(duì)于網(wǎng)約車(chē)這一個(gè)問(wèn)題，在一些網(wǎng)約車(chē)發(fā)展較為緩慢或者交通壓力較低的地市會(huì)出現(xiàn)準(zhǔn)入條件較為寬松或者干脆不進(jìn)行立法的情況。但是對(duì)于一些網(wǎng)約車(chē)發(fā)展迅速城市交通壓力又面臨極大壓力的地方，規(guī)制

網(wǎng)約車(chē)的手段就會(huì)顯得極為嚴(yán)格就網(wǎng)絡(luò)上熱議的關(guān)于北京、上海兩地實(shí)施的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則，采用“京滬戶(hù)口、京滬牌照”的要求來(lái)限制外地人口進(jìn)入該地區(qū)從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)以緩解城市交通壓力的情況。雖然從公共利益上來(lái)說(shuō)緩解交通壓力當(dāng)然的要比規(guī)制網(wǎng)約車(chē)的需求高。但就其本身是否存在地方保護(hù)也是值得思考的。

四、總結(jié)

總而言之，如何消弭《暫行辦法》本身的缺陷以及如何破開(kāi)《立法法》與《行政許可法》的規(guī)制是地方網(wǎng)約車(chē)立法面臨的首要問(wèn)題問(wèn)題。而對(duì)于網(wǎng)約車(chē)這一新生事物，我們企圖一勞永逸的通過(guò)一次立法就在根本上解決問(wèn)題這種想法是不現(xiàn)實(shí)的，對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的問(wèn)題來(lái)說(shuō)最重要的還是要認(rèn)識(shí)到發(fā)展的趨勢(shì)從而更好的形成規(guī)制思路和規(guī)制方法。綜上所述我們當(dāng)然是有理由期待網(wǎng)約車(chē)立法2.0的出臺(tái)。

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