我國檢察機關提起行政公益訴訟的制度完善
——以試點中的問題為切入點

李夢露 曹麗丹

河北大學政法學院，河北 保定 071000

自2015年7月我國13個省份開展為期2年的公益訴訟試點，與私益訴訟相配合共同維護人民的合法權益。檢察機關具有法律監督權，其政治地位和實力可與行政機關相抗衡，有助于維護公共利益，但公益訴訟的要求很高，專業強、舉證嚴，所以要不斷地完善其制度，使實踐和制度相符，發揮檢察機關的檢查監督職能。本文主要圍繞試點中主要的一些問題而提出對策。

一、行政公益訴訟的內涵

行政公益訴訟中的公益是國家權力的概念，公益包括社會公共利益，是社會成員的利益；也包括國家利益，是全體社會成員的利益綜合。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。侵害私人利益而提起的訴訟是私益訴訟，侵害國家利益或社會利益而提起的訴訟是公益訴訟。私益訴訟是我們現實生活中常見的，甚至接觸的，行政公益訴訟是指享有起訴資格的主體對做出違法行為侵害公共利益的行政機關提起訴訟的活動。以往，傳統觀點認為沒有利益就不存在訴訟的資格，學界和實踐中都認為原告只能是和自己有直接利益關系時才可以提起訴訟。也就是說我們所謂的行政訴訟僅指行政私益訴訟，公益訴訟不論是學術界還是實踐中一直存在爭議，直至2015年我國才逐漸發展公益訴訟。兩者的區別在于提起訴訟的主體和目的，即由誰提起，是否與案件有直接的利害關系，是出于維護社會利益還是個人利益。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的試點中存在的問題

(一)啟動訴訟的主體單一

人民檢察院具有行政公益訴訟的起訴資格，試點運行中的行政公益訴訟亦皆有檢察機關提起，但是檢察院提起訴訟會有所顧忌時，會進行選擇性訴訟。對于絕大多數社會組織來說，其訴訟能力和訴訟意愿都較低，并且社會組織中的法律專業成員較少，經費不足也是影響社會組織提起行政公益訴訟的原因之一，訴訟過程中各項費用的支出和承擔，都是不可忽視的。專業人員的缺乏也使得社會組織尚不能提起行政公益訴訟，主體的局限性會限制行政公益訴訟的進行，找出有效的辦法使社會組織有能力提起行政公益訴訟，發展主體的多元化。

(二)受案范圍不夠全面

環境和資源方面的案件一直是試點中著重關注的，且發現的線索中也多涉及于此，加之現在環境污染和資源匱乏更是應該注意的。但是老百姓也很關注食品，現代社會食品的安全隱患是不可忽視，因為我們日常食用的食品中有不安全的因素。《食品法》的修改表明了我國也更加注重食品安全，而在行政公益訴訟中不能只將重點停留在生態環境和資源領域，食品藥品監督管理部門、質量技術監督局、衛生部門、鹽業部門等應當成為行政公益訴訟調整的對象。①試點運行期間食品藥品安全領域涉及的案件很少，且仍尚未形成訴訟。公益訴訟的目光不能僅僅盯在環保領域，食品藥品安全在某種程度上比環境污染給公眾帶來的危害更廣更大，比如假疫苗事件。期待行政公益訴訟觸及更多領域。②

(三)檢察機關專業能力和技術欠缺

行政公益訴訟的試點開展的2年中，其對檢察機關的專業條件和舉證要求高，專業性的問題檢察機關還相對欠缺，實踐經驗不足。檢察機關有大量的工作內容，不僅要偵查、審查逮捕，還要進行法律監督，提起刑事訴訟等，這些工作占用了檢察機關的工作日常，行政公益訴訟分散了檢察機關部分精力，大量的行政公益訴訟使檢察資源尤顯匱乏，甚至矛盾增加。再加上檢察機關剛剛接觸行政公益訴訟，在專業能力和技術上有所欠缺，對行政公益訴訟的專業知識、業務分析、證據調查等還是有待提高的。

(四)行政機關不夠配合

公益訴訟試點起步階段，一些地方還不習慣行政公益訴訟。一些地方行政機關抵觸行政訴訟，對行政公益訴訟更是有抵觸情緒，在試點工作中難免出現不配合的情況。比如面對檢察建議仍然不作為，不積極改正違法行為，或者對于違法企業處罰力度不夠。對于管轄的分配則是能推就推，推卸自己的責任，或者不屬于自己管轄但有利益關系而爭搶管轄。試點工作開展以來，行政機關的不配合也對行政公益訴訟的運行帶來了阻礙，行政機關作為被告人如果積極配合，會減少行政公益訴訟的阻力。

(五)舉證責任不明確

對于行政公益訴訟中舉證責任的分配，學術界存在很多爭議，有的學者主張舉證責任倒置，有的學者認為誰主張誰舉證。③舉證責任是各方主體必須履行的義務，不進行舉證則負有舉證責任的一方必然會敗訴，而舉證權則不同，其是一種權利，而非義務，既可以行使也可以放棄，行使與否不會使自己必然陷入敗訴的境地。在庭審中，雙方的舉證、質證和認證會使其中一方勝訴，即證據充分的一方勝訴，所以盡管適用舉證責任倒置，但原告仍然可以列舉出證據，掌握勝訴的主動權。《行政訴訟法》規定舉證責任倒置，但是在行政公益訴訟中不是傳統的民告官模式，沒有弱勢的一方，檢察機關和行政機關同樣作為國家機關，勢均力敵、旗鼓相當，所以舉證責任倒置并不適合行政公益訴訟。民法中的誰主張誰舉證同樣不適用行政公益訴訟，這相當于把檢察機關視為普通主體。法律的規定不夠明確，導致檢察機關和行政機關在實踐中存在困惑，不清楚自己承擔哪一部分的舉證責任。

三、檢察機關提起行政公益訴訟的制度完善

(一)建立檢察機關為主、法定組織為輔的原告資格制度

我國確立了檢察機關作為公益訴訟人提起行政公益訴訟。檢察機關對公益訴訟發揮主導作用，特別是開展公益訴訟的初始階段，能夠有效地推動公益訴訟有序進行，也真正發揮了檢察機關作為法律監督機關的作用。在行政訴訟法修改時應確立檢察機關的訴訟地位，以保證行政公益訴訟的有序進行。雖然確立檢察機關為公益訴訟人，但檢察機關更適合作類似于刑事訴訟中的公訴人，即行政公訴人的角色。檢察機關代表著公共利益，監督法律的實施，相當于刑法中的公訴人地位。檢察機關在行政公益訴訟中不同于一般的原告，其對國家利益、社會利益進行維護，因此檢察機關既是起訴者又是監督者。④

檢察機關理應提起行政公益訴訟，不僅符合立法目的還符合立法精神，檢察機關比其他任何主體都具有優勢，面對社會利益可以和行政機關抗衡，檢察機關也能快速的提高自己的專業能力和水平，履行自己的職能，在面對廣的案件范圍、專業要求嚴格的情況下，其自身的優勢可以充分地發揮出來。另外，社會組織應該作為行政公益訴訟提起的第二主體，建立以檢察機關行政公訴為主、法定組織為輔的行政公益訴訟原告資格制度，將社會組織加入到起訴主體的行列。社會組織也有其自身的優勢，可以在更多的時間內，更廣的空間內發現侵害公共利益的事件。社會組織可以申請檢察院提起行政公益訴訟，如果人民檢察院不提起訴訟時，社會組織則有權啟動行政公益訴訟，這樣既可以充分保護國家利益或社會利益，也可以防止個人“濫訴”的現象。這也體現了檢察院的斷后性和終局性。如果社會組織經費不足，可以規定社會組織有權申請提起行政公益訴訟的資金支持。根據個案的情況具體分析，發現適合我國的管理、監督模式。

(二)擴大案件范圍

公益訴訟的案件范圍主要包括生態、資源，在這些范圍內，行政機關不作為或者出現違法行為時，造成國家和社會公共利益受到侵害，在以往是找不到法律的保護的，這是我國法治的進步。但是實踐中老百姓更為關注食品安全，如果把食品安全也歸到行政公益訴訟的案件范圍內，人民會更有安全感。所以在行政公益訴訟中不能只將重點停留在生態環境和資源領域。在試點運行期間，食品藥品安全領域雖然涉及到，但并沒有形成訴訟。當然在法律實施過程中我們會發現更多的群眾反映最強烈、社會呼聲最高、出現問題最為普遍的領域，所以在今后的立法中應擴大受案范圍。

“列舉+兜底”的方式符合行政公益訴訟發展的實際需要，比如增加“等”字或者兜底性的規定。社會是發展的，法律是穩定的，有時也表現的滯后，為了填補法律的不完備性，符合事實的發展，受案范圍不應只固定于幾個方面，兜底性條款可以彌補立法的滯后性與現實的復雜性。立法可以運用列舉式對行政公益訴訟的案件范圍做出規定，此列舉式是由行政訴訟法對行政公益訴訟的范圍進行列舉的規定模式，列舉式的優點是比較明確，便于操作。具體的列舉行政公益訴訟的案件類型等。社會生活的飛速發展，新的公益案件不斷涌現，列舉式會出現列舉不全或遺漏而不利于保護公共利益，因此可以運用“兜底條款”，以防止列舉疏漏，減少失誤，提高立法效益。

(三)提高檢察機關的專業能力和技術水平

行政公益訴訟作為新發展的事物，對于檢察機關是全新的，而且檢察機關在專業能力和技術上有所欠缺，對行政公益訴訟的專業知識、業務分析、證據調查等能有待提高的。行政公益訴訟的試點開展的2年中，其對檢察機關的專業條件和舉證要求高，專業性的問題檢察機關還相對欠缺，實踐經驗不足。行政公益訴訟對專業和舉證的要求很嚴格，不僅要偵查、審查逮捕，還要進行法律監督，提起刑事訴訟等，這些工作占用了檢察機關的工作日常，行政公益訴訟分散了檢察機關部分精力，大量的行政公益訴訟使檢察資源尤顯匱乏，甚至矛盾增加。要對人員進行合理的分配，快速提升人員的專業和技術，檢察機關還可以引入專家輔助人協助辦案，專家輔助人論證社會公共利益損害的修復方案，并且可以出庭就專業問題當庭發表意見。還可以建立公共利益損害鑒定咨詢機制，就個案辦理中遇到的具體問題，聽取專家意見，及時解決疑點難點，充分解決對檢察機關的專業條件和舉證要求高的問題。

(四)明確案件管轄，促使行政機關配合

對于行政公益訴訟的管轄，不僅要明確檢察院的管轄也要明確法院的管轄，還要明確行政機關的管轄。對于法院原則上應由基層人民法院管轄第一審行政公益訴訟案件，這既遵守了我國級別管轄的基本原則，保證了審級，也不會增加上級法院的壓力。對國務院部門或者縣級以上地方人民政府提起的以及爭議標的額大、案情復雜、受到損害的人數眾多等在本轄區內有重大影響的案件由中級人民法院管轄。多個法院都可以管轄時，可以由檢察院選擇其中之一。在未來的立法中若授權社會公益組織向法院提起行政公益訴訟，被授權的社會公益組織向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由最先收到起訴狀的人民法院管轄。當然也可以協商確定法院的管轄，協商不成的，報它們的共同上級人民法院指定管轄。

復議維持的案件共同告，原行政機關所在地人民法院和復議機關所在地人民法院均有管轄權，檢察院可以選擇向行政機關所在地人民法院或復議機關所在地人民法院起訴；復議改變的案件單獨告，復議機關為被告，提起行政公益訴訟的檢察院應該向復議機關所在地法院起訴；復議不作為的案件選擇告，提起行政公益訴訟的檢察院可以選擇向行政機關所在地人民法院或復議機關所在地人民法院起訴。民事訴訟和行政公益訴訟沖突時，應按照級別管轄高的訴訟確定兩類案件的管轄，這樣可以提高訴訟效率，也可以有效保證判決的一致性。當然還應該根據具體情況來確立相應的立法，還可以探索建立跨行政區劃法院，以相對集中行政案件管轄權的方式推進改革，也可以成立巡回法庭等。

行政機關在執法的過程中其行政行為要合理、合法，達到法律規定的預期效果。行政公益訴訟是一個法律問題，但我們不能只從法律層面考慮問題，行政機關的畏難情緒，不配合行政公益訴訟的進行，不只體現的是法律層面的不健全，還體現了行政道德的匱乏，不僅要從法律層面規制行政公益訴訟的進行，還要提高我國行政機關的行政道德，使得行政機關不僅要嚴格遵守實體法還要遵守程序法。

(五)明確舉證責任

舉證責任分配即依據一定的準則，將證明案件事實的責任分配給雙方當事人，雙方當事人的證據會直接影響裁判的結果。《試點辦法》規定，提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料，另外還需證明其已于開庭前依法履行了訴前督促程序，向行政機關提出了檢察建議且行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實，但此規定還不夠全面。合理分配檢察機關和行政機關之間舉證責任，不僅有利于責任的劃分，提高訴訟的效率，更有利于解決行政機關的違法行為，減少對公共利益的侵害，合理的分配方案是，由檢察機關承擔事實證據，證明行政機關的行為侵害了公共利益，也就是所謂的初步證據，然后提出檢察建議的證據，提出行政機關拒不糾正違法行為的證據，被訴行政機關對決定的依據、因果關系、免責事由承擔舉證責任。對于社會組織的舉證責任分配應采用普通行政訴訟法的舉證責任倒置原則。這是因為行政機關和社會組織之間的地位懸殊，行政機關在證據收集能力、信息獲取能力等方面都有著巨大優勢。在行政公益訴訟案件中，相對社會組織行政機關掌握主動權，社會組織需要的有利信息則很難能全面掌握，可以說社會組織在舉證責任中處于不利的地位，如果由處于弱勢的社會組織承擔主要的舉證責任無疑是不公平的。舉證責任倒置在此可以被很好的發揮。

四、結語

行政公益訴訟試點加速了我國行政公益訴訟的發展，現在試點已經結束，行政公益訴訟更是逐漸成熟，試點市所有基層檢察院都要解決案件空白問題，一種具有中國本土特色的行政公益訴訟模式也即將生成。應當繼續積極探索完善行政公益訴訟的制度體系，出臺相關的法律法規和司法解釋，完善我國的行政訴訟制度，使行政公益訴訟由不承認到承認，由萌芽到成熟。

[ 注 釋 ]

①李洪雷.檢察機關提起行政公益訴訟的法治化路徑[J].行政法學研究，2017(5).

②王曉易.專家：檢察公益訴訟試點成效可喜仍有提升空間[EB/OL].最高檢網站.

③季美君.檢察機關提起行政公益訴訟的路徑[J].中國法律評論，2015(3).

④薛志遠.行政公益訴訟的制度建構及完善建議[J].行政與法，2016(9).

[1]周佑勇.行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2009.

[2]李湘剛.和諧社會語境下中國行政公益訴訟制度構建[M].北京：中國書籍出版社，2015.

[3]徐全兵.檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建[J].行政法學研究，2017(05).

[4]胡衛列，田凱.檢察機關提起行政公益訴訟試點情況研究[J].行政法學研究，2017(02).

[5]薛志遠，王敬波.行政公益訴訟制度的新發展[J].法律適用，2016(09).