《“十三五”市場監管規劃》實施以來市場消費環境評估

張林山

《“十三五”市場監管規劃》（以下簡稱《規劃》）是今后一段時間做好市場監管工作的基本指南。《規劃》實施以來，全國工商和市場監管部門在化解消費糾紛、加強消費教育引導、履行社會監督責任等方面取得了積極進展，切實保護消費者合法權益，進一步營造了安全放心的消費環境，對打造多點支撐的消費增長格局、發揮消費的基礎作用作出積極貢獻。

一、全力打造安全放心市場消費環境，市場消費環境持續向好

（一）創新融合消費維權機制，收到良好的維權社會效果

一是創新部門間協作機制。建立由工商總局牽頭，發展改革委、工信部、質檢總局、中國消費者協會等22個成員單位組成的消費者權益保護工作部際聯席會議。會同26個部門制定印發《關于開展放心消費創建活動營造安全放心消費環境的指導意見》；二是建立社會消費糾紛大調解工作模式。加強人民調解與市場監管、消協調解工作的銜接，建立健全消費者權益糾紛多元化的調處機制，將人民調解機制融入到消費者權益保護工作之中，消費維權部門與司法部門建立涉及消費者權益糾紛案件的“消調”對接機制，有效整合消費糾紛調處資源，形成化解社會矛盾的合力；三是完善消費環節經營者首問和賠償先付制度，督促經營者切實履行消費維權第一責任人的責任。

（二）加大重點領域消費維權執法力度，食品藥品質量安全狀況穩定向好

一是積極推進互聯網領域消費者權益保護工作。制定下發《工商總局關于加強互聯網領域消費者權益保護工作的意見》，開展網絡消費維權重點領域監管執法，有效遏制互聯網領域侵權假冒行為；二是圍繞與民生密切相關的商品和服務，推進重點領域消費維權，加強線上線下商品質量抽檢，及時向社會公布抽檢結果。針對質量問題突出的情形，集中執法力量開展專項整治；三是加強消費侵權案件督查督辦。從商品抽檢、市場檢查、相關部門通報、消費者投訴舉報、媒體曝光等發現案件線索，積極擴大案源并提升案件查辦精準度；四是強化部門間、區域間的協調協作。依法查辦一批侵害消費者權益的大案要案，嚴厲打擊侵害消費者權益違法行為，提升監管執法威懾力；五是加大對基層執法辦案工作的指導。收集典型、新型案例，強化案件查辦的研討和交流，進一步提升全系統執法辦案的能力。

（三）加強維權平臺和能力建設，降低了消費者合法消費維權成本

一是設立電子商務12315投訴維權中心和網絡商品質量監測中心。推進12315“五進”和“一會兩站”建設，進一步織密基層消費維權網絡；二是積極開展12315數據分析應用。進一步完善消費維權形勢分析報告發布機制，定期發布12315數據分析報告。完善消費維權統計標準體系，利用大數據加強“訴轉案”工作。在上海、重慶、江西等省市探索開展對損害消費者權益行為的查處和處罰信息公示，形成促進企業重視保護消費者權益的倒逼機制；三是建立多元化消費維權和監督模式。搭建消費者可直接參與的監督平臺，完善經營者和消費者糾紛解決的協商機制。為消費者主動維權、降低維權成本創造有利條件。

（四）開展教育引導先進消費方式和理念，更新消費領域和涌現新的消費模式

一是加大消費維權宣傳力度。及時回應社會關切，發布維權案例、消費提示，加大對流通領域商品質量監管和消費維權網絡體系建設的宣傳力度；二是加強消費維權信息公示。及時發布涉及國計民生的重點商品抽檢結果、流通領域查辦的大案要案和消費侵權案件處罰信息。引導廣大消費者關愛生命健康、關注生活質量、更新消費理念，為創建安全放心的消費環境營造良好氛圍；三是強化消費示范導向。通過開展服務領域維權行動，著力培育和創建一批服務質量提升、放心消費的示范商戶、示范企業和示范行業，以典型引路，形成示范效應。

二、消費者權益保護工作任重道遠，消費維權社會共治水平亟待提升

（一）消費者至上的理念有待加強

我國消費環境的改善與百姓消費能力的提高還不匹配，消費環境不理想已經成為制約消費潛力釋放的重要障礙；長期形成的重視投資者、生產者利益，而忽視消費者權益；重視提高消費能力，而忽視擴大消費意愿；重視消費硬件設施，而忽視消費軟環境建設等問題仍較突出。從國際經驗看，保護消費者權益，形成良好的消費環境，是許多市場經濟國家市場監管的重要方向和最終目的，是倒逼供給質量提升的內在動力。

（二）消費維權執法力度不足

一是制度覆蓋面有限（食品安全法只對食品有效），懲罰性賠償力度還不算大（消費者權益保護法規定的賠償額最高只有3倍），對作假施害者警戒性還不足夠強。二是在實際執行方面的追溯性還不夠強。很多時候僅是讓銷售者擔責、讓生產者就事論事賠償，相比于他們的作假施害獲取的巨大利益，相關的賠償擔責可謂微乎其微，甚至可以忽略不計。在相關消費品傷害的維權事件中，還存在法律規定的維權程序過于繁雜、維權者出具證據的義務不對等等問題，導致一些消費者即便維權成功，也往往得不償失。

（三）消費者協會維權工作存在困境

一是消協隊伍不穩定影響履行維權職責。目前，一些地方工商下劃后，相關部門合并，組建市場監督部門，存在消協工作開展不到位的情況。二是消協的現狀與大眾的期待還有較大距離。新《消法》賦予消協組織八項公益性職責，社會各界對其職責履行寄予很大期望。消費者認為，消協已經獲得政府保障，就應當滿足消費者需求。但在實踐中，部分地方政府對消協的地位作用認識不到位，不夠重視，導致消協并未獲得與新職責相適應的新增編制及人員經費。同時，隊伍也缺乏相應必要的業務培訓和學習，干部水平參差不齊，對新職責的履職能力有待提高。三是新《消法》賦予的部分新職能執行有困難。新職能的第六項“投訴事項涉及商品和服務質量問題的，可以提請鑒定部門鑒定，鑒定部門應當告知鑒定結論”，由于法定檢驗檢測機構的設置區域及鑒定費用的關系，導致涉及商品或服務質量的鑒定周期長，費用增多，不利問題解決。

（四）企業主體責任難落實

經營者和消費者是市場的兩大主體，在消費關系中，經營者往往處于優勢地位，消費者處于弱勢地位，落實企業主體責任，加強源頭治理，是提升監管效果的切入點。當前，部分經營者受利益驅使，怠于培養誠信自律意識、恪守法律準則。在因侵害消費者權益可能受到的違法處罰與既得經濟利益之間，企業往往帶著僥幸心理選擇后者。從投訴舉報處置實踐看，異地經營、質量瑕疵、虛假宣傳、標簽標識等違法行為屢禁不止。

（五）多方參與的共治格局尚未形成

面對日益復雜、數量激增的消費投訴舉報處置工作，政府部門的單方面努力顯然力不從心。一方面沒有充分發揮民間機構的參與管理職能，行業協會、社區基層組織等在消費者合法權益保護上的社會影響力不夠，消費者認可度不高，尚未形成對消費者合法權益保護的有力補充。另一方面沒有有效發揮社會引導力量的作用，輿論媒體和專業學者力量介入不夠，缺少權威聲音引導消費者形成科學的維權觀，提高全社會對消費者合法權益保護的共鳴和共識。與此同時，我國的信用體系建設相對滯后，信用監管機制和手段十分缺乏，信用機制對市場的作用力還遠遠不夠。

三、建立適應消費經濟新形勢的監管方式，加大消費維權力度

（一）創新消費維權機制

一是強化法治監管，加快落實建立懲罰性巨額賠償制度。要對《消費者權益保護法》等進行及時必要的完善和修訂，甚至另行制定法律，把“懲罰性巨額賠償”制度及相關標準進行詳細必要的明確，促使市場主體形成對市場規則和法治的敬畏感。制定明確強力的追溯機制，明確責任人或單位。降低消費者維權難度，要進行必要的針對消費品領域維權的司法執法程序優化和瘦身，以及相關司法解釋，讓消費者維權程序等難題得到解決。

二是加強智慧監管，切實發揮全國12315互聯網平臺實效。進一步暢通消費者訴求渠道。結合機構改革盡快整合統一市場監管各類熱線，統一工作規則。加強12315中心建設，整合12315電話與全國12315互聯網平臺的功能及相關數據。完善全國12315互聯網平臺二期建設。促進消費糾紛源頭治理。加強基層維權網絡建設，擴大12315“五進”和“一會兩站”覆蓋面。加強12315大數據分析應用。及時發布消費提示、預警消費風險，有針對性地開展行政約談，大力推進“訴轉案”。

三是創新信用監管，全面開展消費投訴公示試點工作。加快培育和形成信用服務市場，充分調動市場自身的力量凈化環境，降低發展成本，降低發展風險，弘揚誠信文化。全面開展消費投訴公示試點，不斷提升消費投訴公示試點工作的規范化、制度化水平。要合理確立公示內容，把經營者工商登記信息、受理投訴數量、投訴調解成功率納入消費投訴公示范圍。

（二）健全消費糾紛多元解決機制

一是健全部門協作制度。建立各級消費者權益保護工作聯席會議，形成政府牽頭負責，各有關部門各負其責的消費維權工作機制。要以消費維權治理體系和治理能力現代化為導向，更好地發揮聯席會議的平臺作用，賦予牽頭召集單位一定的指揮組織職責。結合各行業領域消費者關注的熱點難點問題，開展聯合專項整治。提高聯席會議的議事質量，杜絕“議而不決、決而不行”等不良現象。建立健全12345平臺與職能部門協調聯動機制，強化對職能部門辦理平臺轉辦事項的追責和督辦考核，提高平臺轉辦事項的辦結率和滿意率。

二是完善消費糾紛和解和調解制度。建立小額消費爭議快速解決機制，通過推進一站式服務、設立先行賠付基金等多種形式促進消費糾紛即時解決。賦予和解和調解協議合同效力和法律約束力。合理認定消費糾紛雙方的反悔權，促進消費糾紛及時解決，維護消費者和經營者的合法權益。加強消費爭議快速解決綠色通道建設，促進政府與經營者聯動調解。支持行業協會、商會等社會組織建立消費糾紛人民調解機構，強化對疑難復雜、專業性較強的消費糾紛的化解和疏導。建立行政調解與人民調解、司法調解工作聯動機制及跨區域、跨領域消費糾紛調解機制。

三是構建方便快捷的消費糾紛仲裁機制。制定統一的《消費仲裁條例》，明確消費仲裁的機構及法律地位，消費仲裁的任務和性質、程序規則、效力和執行問題等。設立消費糾紛仲裁辦事機構，在消費者協會內部設立仲裁委員會的分支機構，專門處理小額消費糾紛，使更多的消費者權益糾紛得到便捷、有效的解決。

四是建立適應消費糾紛解決特點的訴訟機制。完善小額消費糾紛訴訟機制。在基層法院以及社區設立保護消費者合法權益小額法庭，專門受理小額的消費糾紛訴訟案件。實行一審終審制，縮短審理期限，合理設置開庭時間，收取低額訴訟費用，提高消費者訴訟的積極性。建立消費者公益訴訟制度，賦予消費者協會和有關行政執法機關代表消費者利益和國家利益提起訴訟的職權，擴大民事訴訟起訴資格的范圍，擴大消費公益訴訟的案件范圍，明確管轄法院，更好地追究經營者的法律責任。完善訴調對接機制，大力推進訴前和訴中委托調解，就地解決涉訴糾紛。

（三）構建消費維權社會共治模式

一是發揮行業自律和骨干企業示范帶頭作用。完善行業協會商會法人治理結構，加強行業協會商會自身建設，建立行業經營自律規范、自律公約和職業道德規范，增強參與市場監管能力。鼓勵和引導行業組織制定高于國家法規和標準要求的行業規范和行業標準，加強行業管理，在行業內督促落實經營者主體責任。鼓勵行業骨干企業以高于國家法規和標準要求提升經營管理水平，在落實主體責任方面積極發揮示范帶頭作用，實現對消費者負責與對經營者自身發展負責的良性循環。鼓勵行業協會商會提出反傾銷調查、反補貼調查或者采取保障措施的申請，參與反傾銷的應訴活動。支持有關組織依法提起公益訴訟，進行專業調解。完善社會組織承接政府職能配套政策，加快社會組織承接政府職能轉變和購買服務事項。

二是支持消費者組織進一步發揮作用。圍繞社會熱點和消費新趨勢，加大參與立法立標、企業約談和公益訴訟力度。結合消費熱點開展比較試驗，服務消費提質升級。發揮志愿者作用，加強對農村集貿市場商品質量的監督調查。宣傳依法、科學消費維權理念，提高消費宣傳引導的針對性和有效性，營造良好消費氛圍。推動全國消協組織建設，提高消費維權能力。

三是推動社會公眾和新聞媒體發揮消費維權監督作用。健全公眾參與監督的激勵機制，完善有獎舉報制度，依法為舉報人保密。對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，相關監管部門要及時依法處理并向社會公布結果。發展消費維權志愿者隊伍，在社會上形成保護消費者合法權益的強大力量。強化輿論監督，曝光典型案件，震懾違法犯罪行為，提高公眾認知和防范能力。加強對維權輿論宣傳的正確引導，規范媒體采編行為，切實履行社會責任，營造市場主體和社會各界自覺保護消費者合法權益的良好氛圍。積極探索建立消費維權社會監督評價機制，督促引導社會各方依法履行消費維權的責任和義務。

（四）加強重點領域消費維權力度

一是加強網絡市場規范監管。規范電商經營者尤其是中小企業電商經營者，落實真正意義上的“實名制”，積極引導自然人經營者通過集群注冊等方式辦理營業執照，對符合登記條件，拒不辦理登記的加大執法力度。盡快搭建各地監管部門與國內大型主流電商平臺的直接對話機制，通過互聯網技術，在處理投訴舉報，打擊假冒偽劣、刷單炒信、虛假宣傳等違法行為上建立全面合作關系，落實平臺責任義務，督促平臺約束入駐平臺網店經營者守法、誠信經營。

二是加強食品藥品和質量安全領域監管水平。加強食品藥品領域監管，嚴防嚴管嚴控食品藥品安全風險，著力解決非法添加、制假售假、虛假宣傳以及校園食品安全等問題，提高食品全產業鏈供給質量，推進餐飲業質量安全水平提升，推動藥品醫療器械高質量發展，推進“互聯網+”食品藥品安全。重視保障消費品質量安全，提升產品、工程和服務質量，提升消費品安全和特種設備安全保障水平，強化計量基礎，服務國家質量強國戰略，維護好消費品安全。

三是本著既嚴格監管又鼓勵創新的原則探索新型消費監管模式。探索符合不同情況特點的監管方式：對看得準的新生事物，要有針對性地制定監管模式；一時看不準的，先觀察一段時間，實行包容式審慎監管，推動創新經濟繁榮發展；對潛在風險大、社會風險高的領域，要嚴格監管，消除風險隱患。同時，充分運用大數據、云計算、物流網等信息技術，降低監管成本，提高監管效率。

（五）大力開展消費教育引導

一是加大社會宣傳力度。注重宣傳效果，根據不同社會群體特點，找準宣傳教育與群眾利益的結合點，引導社會公眾強化消費者權益保護意識。著力加大對消費維權相關法律法規的宣傳力度，做好即將頒布實施的《實施條例》的集中培訓和普法宣傳。拓寬宣傳領域，提高宣傳質量，形成保護消費者合法權益是全社會共同責任的社會共識。

二是發揮媒體的大眾傳播作用。借助電視臺、電臺、報紙、網絡、多媒體等資源優勢，開展多渠道、多層次、多角度的消費知識普及宣傳。充分利用微博、微信等新興媒體及時發布消費者投訴舉報集中反映的問題及典型案例，積極回應社會關切。

三是加強消費教育引導。建立社會動員機制，通過政府購買服務等方式，組織行業協會、專業機構等社會多方力量和多元載體，建立消費教育服務機構，推動消費教育引導基地建設，構建社會化的消費教育引導網絡，提升引導水平，著力增強消費者文明消費、科學消費、理性消費的意識。支持消費者協會針對侵害消費者權益的突出問題進行重點點評，并通過大眾傳播媒介予以揭露、批評；向消費者提供有價值的消費信息和咨詢服務。指導各地依托基層消費維權網絡，解讀商品質量抽檢工作，宣傳商品質量相關知識，提升消費者維權能力。

四是開展放心消費創建工作和消費者滿意度調查。發揮消費者權益保護工作聯席會議機制作用，推動放心消費創建工作“部委全聯動、省級全覆蓋”。在全國大中城市開展消費者滿意度調查，形成消費者滿意度指數發布機制。

（作者單位：國家發展改革委體管所）