特朗普外貿政策對主要貿易伙伴的影響

邱慧芳　陳逸松

摘 要：特朗普亞洲行中的言行延續了“美國優先”主張，以及退出TPP、重新談判NAFTA、強調美中貿易逆差、抨擊WTO等言行，都充分說明美國將會針對中國等貿易伙伴頻繁采取包括要求開放市場、增加美國產品進口、征收反補貼和反傾銷稅等各種貿易保護措施。本文主要針對特朗普的貿易保護措施的實施及對主要貿易伙伴的影響進行了深度剖析，并提出了中國的應對策略。

關鍵詞：特朗普；貿易保護措施；主要貿易伙伴；應對策略

2017年11月8日至10日，特朗普（Donald Trump）對中國進行了首次訪問。來華之前，特朗普先行訪問了日韓兩國，之后又赴越南等參加了APEC領導人非正式會議等，在為期12天的亞洲行中，特朗普處處維護美國利益，宣揚 “美國優先”主張。事實上，自2017年1月20日宣誓就任以來，特朗普在國際經貿問題上一直延續其競選期間的言行，其宣場的美國只“買美國貨，雇美國人”的孤立主義言行具有濃厚的貿易保護色彩，必將會對包括中國在內的主要貿易伙伴產生重要影響。

一、特朗普關注的主要外貿問題

（一） TPP對美國的消極影響和退出TPP問題

跨太平洋伙伴關系協定（以下簡稱TPP）于2016年2月奧巴馬當政時期簽署，包括美、日、澳、加、墨、新西蘭等在內的12個成員國的GDP之和約占全球36.2%，對外貿易約占全球貿易總量1/3。TPP曾是世界最大的地區協定，被認為是美國進一步加強和亞太地區聯系并鞏固其全球經濟地位的有里程碑意義的舉措。但特朗普認為 TPP “由一群希望掠奪美國的特殊利益者所推動”， “會把美國汽車制造業崗位拱手讓給日本”， “是對美國制造業的致命威脅”。特朗普在就任當日即重申退出TPP，之后迅速在1月23日簽署行政命令正式宣布美國退出TPP。

（二） 重新談判北美自由貿易協定問題

北美自由貿易協定（以下簡稱NAFTA），包括美、加、墨三國，于1994年1月1日正式生效。特朗普聲稱NAFTA為“史上最大盜竊”，已造成90萬個崗位從美國流失到墨西哥，并增加了美國的貿易逆差。他聲稱要對來自墨西哥的產品征收35%的進口關稅。因認為現有貿易條款對美國不利，特朗普2017年1月22日宣布重啟談判，自8月16日開始第一輪談判以來，三國已緊鑼密鼓于11月21日完成了第五輪，下一輪談判將于2018年1月23-28日舉行。美國在NAFTA2.0的首要談判目標是促進其農產品和服務出口，削減對墨加兩國的貿易逆差。

（三） 美中貿易逆差問題

美國商務部經濟分析局（BEA）統計認為，美國對華貨物貿易長期處于逆差且中國為逆差最大來源國。按BEA統計，美國對華貨物貿易逆差從2007年的2586.62億美元增加到了2016年的3472.90億美元，2016年美國對華貨物貿易逆差占其貨物貿易總逆差的46.2%。因兩國貿易不平衡，美國從來沒有停止過批評或制裁中國，包括操縱匯率、違反世界貿易組織規則等。特朗普用“尷尬”和“可怕”來形容美中貿易逆差，說中國加入WTO 導致美國6萬多家工廠倒閉和1000多萬工人失業，宣稱要對中國產品征收高達45%的關稅，讓美中貿易逆差歸零。

（四）WTO貿易規則對美國不公平問題

特朗普稱全球貿易體系和WTO規則對美國不利，揚言退出WTO。2017年3月1日，美國貿易代表辦公室（以下簡稱USTR）向國會提交了題為“2017年貿易政策議程和2016年年度報告”（以下簡稱《2017貿易政策議程》）的報告書，開篇即明確表明不信任多邊貿易談判而更相信雙邊貿易協定，而且不會嚴格遵守WTO爭端解決程序。《2017貿易政策議程》還列舉出了新行政機構的四項優先： 推進美國主權、加強實施美國貿易法律、促進美國經濟力量以擴張美國產品和貨物出口、保護美國知識產權。事實上，美國是WTO規則主要制定者，也是WTO實施以來最大的利益獲得者，雖然特朗普所關注的問題涉及地區經濟一體化、雙邊貿易差額、多邊貿易體系和貿易規則等多方面，但其內在邏輯是高度一致的，即認為美國在過去幾十年參與經濟全球化是錯誤選擇，它們減少了美國國內就業機會。由此要退出TPP和WTO，重新談判已經簽署的自由貿易協定，發展所謂“真正自由和平等的貿易”。其實，特朗普高度強調美國貨物貿易逆差，卻從不提及其服務貿易的長期巨額順差，在中美貿易問題上，特朗普也閉口不提其服務貿易順差。據BEA統計，2007-2016年美國對華貨物貿易逆差僅增長了34.3%，而對華服務貿易順差則從13.36億美元迅猛增長到了380.18億美元，增長了27.46倍。

二、 特朗普貿易政策的實施措施及其對主要貿易伙伴的影響

特朗普的上述言論和主張，主要針對的是中、加、墨、日、德等貿易伙伴，這些國家也是 美國主要的貨物進口和逆差來源國。2016年美國貨物貿易進出口居前十的主要貿易伙伴及其所占比例如下（見表1）。

（一）美國要求主要貿易伙伴開放市場，施加進口壓力

對逆差來源國施加壓力要求擴大進口會是美國的主要手段。2017年10月，美國強硬要求加拿大進一步開放奶制品市場，將牛奶市場從其同意開放的3.25%提高到大約十倍。美國還要求加拿大在十年內全面取消保護農產品的農業供應管理系統。之前的2017年4月，特朗普批評加拿大 “一直太苛刻”，聲稱加阻止兩國邊境附近的美國奶農將乳制品出口到加拿大，商務部長羅斯甚至稱“加拿大正禁止美國奶農在加拿大銷售產品”。

中國是美貨物貿易逆差的最大來源國，因此也面臨美國的進口壓力。據中國商務部統計，特朗普本次訪華三天，兩國企業在兩場簽約儀式上共簽署合作項目34個，金額達2535億美元。中國石油集團、中國石化、中糧集團等多家企業和美國企業簽訂了合作協議，其中中糧集團與美國阿丹米公司（ADM）將進一步加強大豆貿易合作，中方將進一步增加美國大豆進口；中國航空器材集團公司與波音公司簽署了300架、總價值超過370億美元的飛機批量采購協議。雖然特朗普閉口不提美國服務貿易巨額順差，但顯然在采取措施強化服務出口，擴大順差。特朗普本次訪華期間，中方表示要按照自己擴大開放的時間表和路線圖，大幅放寬金融業，包括銀行業、證券基金業和保險業的市場準入，這可以認為是美國謀求進一步擴大對華服務出口的結果。endprint

特朗普本次訪日并未達成大筆交易，雙方也未宣布重要貿易政策，但特朗普對安倍晉三（Shinzo Abe）明確表示希望日本購買美國更多軍事裝備同時在之前的經濟對話中，美國也敦促日本減少農產品貿易壁壘、消除美國凍牛肉進口安全機制、減少美國汽車進口限制等。

（二）美國通過“雙反”和非關稅壁壘措施減少進口

除強勢謀求增加出口外，美國還會采取措施減少進口。《2017貿易政策議程》開篇即明確提出了要阻止傾銷和（或）補貼商品損害美國工業和工人。由此可預見，未來“雙反”會成為美國限制進口的常見手段。在“雙反”調查和征收方面，美國首先對加拿大“開刀”。2017年4月25日美商務部宣布對加五家軟木生產商征收3.02%-24.12%不等，加權平均稅率為19.88%的反補貼稅（該稅8月26日正式暫停）。6月26日，美商務部還初裁對加軟木征收7.72%的反傾銷稅。2017年9月，美商務部又初裁對加拿大飛機與列車制造商龐巴迪（Bombardier）生產的C系列飛機高達征收219.63%的反補貼稅，盡管美尚未進口這種飛機。2017年11月2日，美商務部又終裁加鋸材對美出口存在傾銷和政府補貼行為，如果美國際貿易委員會最終裁定這確實對美國同業工廠造成損害，則美國將確定征收“雙反”稅及最終稅率。

中國也在不斷遭遇美國的“雙反”調查。美商務部2017年5月10日宣布對從中、德等六國進口的冷拔機械管產品發起反傾銷調查，同時對從中國和印度進口的此類產品發起反補貼調查。2017年11月13日，美商務部最終裁定中國企業膠合板產品傾銷幅度高達183.36%，補貼幅度高達22.98%-194.90%。更有甚者，11月28日，美商務部發布公告對自中國進口的通用鋁合金板自主發起“雙反”調查，這是25年來美國商務部第一次并非基于產業申請，而是由政府機關自主發起的貿易救濟調查。

此外，美國還會用“原產地標準”和其他非關稅壁壘措施限制進口。NFFTA2.0的重要議題之一即是汽車及其零部件等的原產地標準問題，美國提出要將原有“北美區域產值占產品全部產值不低于62.5%”的比例標準提高，這顯然會對相關產品進入美國形成更大障礙。

（三）美國和主要貿易伙伴的貿易摩擦會增加相互報復行為

美國的貿易限制措施必然導致其他國家的強烈反對，而且很容易遭到有效報復，這是因為美國貨物貿易的進出口伙伴是高度重合的。以2016年為例，居美國貨物進口來源前四的中、墨、加、日同時是居美國貨物出口前四的國家，只是排列順序稍有不同；韓、德、英三國同時居美貨物進出口5-7位；法國則同時是第八大貨物進口國和第九大貨物出口國。在占據美國貨物總進口值70.64%和總出口值63.23%的前十個國家中，只有印度、意大利、巴西三國沒有同時占據進出口的前十位。由于貨物進出口主要伙伴高度重合，所以美國的貿易限制措施一定會激起它國的有效報復。例如，美國決定對加拿大軟木征收反補貼稅后，加發誓要給予回擊，其總理特魯多稱 “將堅定捍衛本國利益”；加自然資源部長卡爾稱，加正考慮“與這一不公平、無根據的貿易決定” 作斗爭，包括將爭端訴諸WTO等。

作為美國貿易逆差的最大來源國，中國面臨的美國貿易限制會比加拿大更嚴峻。2017年8月18日，美國貿易代表稱將根據《1974年貿易法》對中國貿易行為展開“301調查”，涉及技術轉讓、知識產權和創新領域的法律、政策和行為；同時，美國企業對華發起的“337調查”也不斷增加。據商務部統計，2017年9月美對華發起的337調查為4起，10月為9起，11月為5起。2017年11月30日，特朗普政府向WTO提交的決定被公開，美國已正式拒絕承認中國市場經濟地位，這意味著美國能繼續便捷地對中國產品采取 “雙反”措施以限制進口。

三、 中國的應對策略

（一） 堅持多元化出口市場策略，減輕對美出口依賴

據中國商務部統計，2016年對美商品出口占中國商品總出口的18.37%，美國是中國最大的出口市場。這說明了中國對美國市場的高度依賴。顯然，中國產品不可能因美國的貿易保護主義而退出該市場，但企業可采取出口市場多元化策略減輕對美依賴程度，如積極配合 “一帶一路”戰略加強對相關國家的市場研究和出口等。商務部統計表明，2016年中國對巴基斯坦、俄羅斯、波蘭、孟加拉國和印度等“一帶一路”沿線國家出口分別增長了11%、14.1%、11.8%、9%和6.5%。這說明相關國家對中國產品需求旺盛，中國企業可加強對這些國家的出口。此外，和重要貿易伙伴簽訂雙邊協定以促進出口是另一條可行途徑。除已和東盟、澳大利亞、新西蘭、新加坡、巴基斯坦等國和地區建立自由貿易區之外，中國還在和日韓、斯里蘭卡、以色列、挪威等國進行自由貿易區談判，并正和巴基斯坦、新加坡、新西蘭進行第二階段或自由貿易區升級談判。當前中國和加拿大自由貿易協定聯合可行性研究和探討性討論歷時一年多也已基本完成。總之，中國可采取多種途徑擴大對其他國家出口以減輕對美國的依賴。

（二） 堅持擴大美國高技術產品進口，促進中美貨物貿易平衡發展

眾所周知，美國對華高技術產品出口限制是造成兩國貨物貿易不平衡的重要原因，中國希望增加美國高技術產品進口但一直受制于其嚴苛的管理和控制。目前美國對中國出口的主要商品為運輸設備、機電產品、植物產品和化工產品，2016年上述四類產品出口額分別為256.6億、237.4億、167.1億和97.2億美元，占美國對中國出口總額的22.2%、20.5%、14.4%和8.4%，合計占65.5%。上述產品均較少涉及高技術。在高技術方面，以集成電路產品為例，2016年中國進口總額高達2270億美元，但美國只占4%的份額，美對中國大陸高技術產品出口額排在臺灣省、韓國、日本之后，這與美國高技術大國的身份很不相稱。據卡內基國際和平基金會2017年4月的報告，如果美國將對華出口管制程度降至對巴西的水平，對華貿易逆差最多可縮減24%；如果降至對法國的水平，最多可縮減34%。總之，中國不能僅從美國進口大豆等農產品，還應根據本國需要多方面積極促進高技術產品進口，避免 “雙輸”局面。endprint

（三） 積極擴大對美國能源和基礎設施等領域的投資，發展中美投資合作

中國已在2017年3月超過美國成為全球最大原油進口國，原油進口量達920萬桶/日，預計未來中國原油進口依賴程度將進一步加深。美國阿拉斯加和墨西哥灣等地區油氣資源極其豐富，中國增加對這些地區油氣開采和運輸投資，不僅有助于穩定國內石油供應，還能緩解兩國貿易不平衡，并有利于推動中國石油企業的進一步國際化。除此之外，中國在基礎建設領域已經取得了巨大的成就并積累了豐富的經驗和雄厚的資本，而美國基礎設施需要改善，特朗普政府計劃10年投資1萬億美元用于基建并表示歡迎中國企業。中國企業可加強與美國在高速公路、軌道交通等領域的投資合作，這將能緩解中國對美服務貿易逆差，促進雙方在服務貿易領域的相對平衡。

（四）堅持公平競爭，在WTO框架內積極維護中國利益

作為美國貿易逆差最大來源國，中國即使對改善貿易不平衡做出最大努力，也無法完全避免美國對中國實施“雙反”、 “301調查”、“337調查”等各種限制措施。在“雙反”調查中，根據《中國加入WTO議定書》第15條，在加入WTO15年后（即到2016年底），即使中國企業不能明確證明該產業具備市場經濟條件，美國也不能使用不依據與中國國內價格或成本進行嚴格比較的方法。日前美國已經正式拒絕承認中國市場經濟國家地位，因此中國企業在關于“確定補貼和傾銷時的價格可比性”時仍然會非常被動。事實上，2017年11月對中國企業膠合板產品“反傾銷”最終裁定中，美商務部即繼續對中國適用歧視性的“替代國”做法，拒絕考慮企業提交的大量證據材料，不合理地大幅度提高了中國企業傾銷幅度；在“反補貼”調查中，美人為構造出低價提供原材料、出口買方信貸等補貼項目并裁出較高補貼幅度。考慮到美國的“耍賴”行為，中國相關產業要做好在WTO框架內積極應訴保護正當權益的準備。中國企業還可以考慮在遇到相關問題時與加拿大、德國、日本等國企業積極合作，共同對抗美國的貿易保護行為。

注釋：

①美國退出后，其余11國重新談判并達成了框架協議。TPP于2017年11月11日正式更名為跨太平洋全面進展協定（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership），簡稱CPTPP。

②中國商務部的統計和推算數據與美國有很大出入。據2017年5月中國商務部《關于中美經貿關系的研究報告》， 2016年美對華貿易總逆差僅1648億美元。endprint