居家養老成未來重點

段婷婷

習近平總書記在十九大報告中指出：“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。”為養老事業和產業發展指明了方向。

北京作為進入老齡化較早、老齡化程度較深的城市，要建設國際一流的和諧宜居之都，解決好養老問題更加迫切。

本市養老服務

“四大轉變”

近年來，北京市養老服務體系建設重點發生了轉變，從“重建設”到“重服務”，更加重視居民的就近需求和獲得感。具體而言，有以下幾個方面。

轉變之一是從重床位建設到重居家服務，服務便利性有所提升。

為了適應群眾日益增長的社區和居家養老需求，北京市養老服務的重點由重養老床位建設，到更加注重居家養老服務。2015年，北京市頒布實施了《北京市居家養老條例》，推動機構養老、社區養老和居家養老融合發展。2016年，北京市《政府工作報告》提出優先發展居家養老服務的目標，同時指出，“十三五”時期，居家養老是養老服務的重點。

構建“三邊四級網絡”。政府的考核指標不再過多關注養老床位數量的增長，而是通過“三邊四級”（周邊、身邊、床邊;市-區-街道-社區四級）的養老服務網絡，為大多數的老年人提供“家門口”的專業化養老和上門服務。

居家養老服務單位快速發展。扶持培育了老年餐桌、生活照料、養老機構、文化娛樂、精神關懷等各類1.5萬家服務單位。截至2017年9月，全市工商注冊養老服務企業1329家;在民政部門注冊為養老相關的社會組織達600余家。

轉變之二是從遠離式到嵌入式，空間布局更加合理。

近年來，為緩解養老床位供需不匹配的狀況，北京市更加注重老年人口的分布和需求，根據老年人口分布科學規劃、布局養老機構。優先在人口老齡化程度高、養老需求大的地區開展養老照料中心和養老驛站建設。2014年起，扶持了252個養老照料中心建設項目，支持建設了350家養老驛站 ，“十三五”時期規劃建設1000個養老驛站。

轉變之三是從政府主導到多元發展，發展環境更加優化。

過去，由于公辦養老院可以無償獲得國家土地劃撥、財政撥款等，在地理位置、服務設施、價格等方面與民營養老院相比具有天然的優勢。公辦養老院一床難求，而許多民辦養老院門可羅雀，無人問津。近年來，北京市制定了一系列政策措施來緩解這種狀況。

首先是明確公辦定位，不與民辦爭市場。2015年北京市進行了全面的公辦養老機構改革，制定出臺《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見的通知》等改革文件，明確公辦養老院保基本、兜底線的定位，優先保障困難老人的養老需求，實現政府“托底保障”。同時，逐步對公辦公營養老機構進行體制改革，將新建養老機構交由社會力量運營管理。

其次，明確了政府投硬件，社會資本管運營。一是放開養老服務市場，降低交易成本。二是按照“設施政府無償提供、運營商低償運營”的思路，由政府建設或利用原有設施改造成統一標準的養老驛站，通過招投標、品牌連鎖運營等方式選擇社會組織或企業來運營。政府進行先期的固定資產投入，避免社會資本前期投入過高，難以收回成本的問題，同時，利用專業的社會組織或企業運營團隊，更專業、更高效地為老人服務。

此外，近年來，北京市通過發放建設補貼、運營補貼、稅收減免和水電氣暖居民用價優惠等政策，加大對社會辦養老機構的扶持力度。從2011年到2016年，社會辦養老機構的比重上升到51%，提高了5個百分點;社會辦養老床位的比例提高到62%，公辦民營床位占15%，多元化的社會養老服務體系逐步完善。

轉變之四從自我發展到區域合作，京津冀養老協同初見成效。

京津冀三地簽署了《京津冀民政事業協同發展合作框架協議》、《京津冀養老服務協同發展方案》等文件，選擇了天津武清、燕達國際健康城等養老項目做試點。試點機構可享受北京市養老床位運營補貼、醫保政策等，機構入住率有顯著的提高。

養老服務存在的

主要問題

十九大報告中指出“我國社會的主要矛盾已經轉為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！痹陴B老領域，也存在諸多新時期社會主要矛盾的體現。

社會養老意識仍然不足。受中國傳統文化和“養兒防老”觀念的影響，家庭養老仍然是居民的首選。根據北京市老年人養老意愿調查結果， 58.9%的60歲以上老人選擇“在家養老”，16%的老人選擇“社區養老”，選擇“去養老院”的只占3.36%。

床位使用率仍有待提高。雖然北京市公辦養老機構床位使用率有所提高，但從整體來看，床位空置與一床難求的矛盾仍然存在。截至2017年三季度，全市投入使用的養老床位數達到95634張（含城市、農村養老機構和社會福利院），實際收養老人數只有37048人。

居民支付能力與養老服務價格不匹配。調查表明，北京市老年居民收入水平不高，支付能力有限。被訪老人的平均月收入為3874元，86.7%的老人平均月收入在5000元以下。50.6%的老人能夠接受的收費在2001-4000元。而目前大部分養老院收費高于居民預期。

養老服務水平與居民需求不相適應。調查顯示，居民認為養老院有不少需要改進的地方。在老人看來，除了“收費太高”，養老機構最需要改進的是“缺少情感慰藉”、“氛圍不好，太拘束、不自由”，選擇這兩項的比重分別為36.8%和35.8%。在中青年看來，除了“收費高”，還認為養老機構“缺乏醫療服務”、“服務不好，不夠精細”。

推動本市養老服務發展

對策建議

進一步推動本市養老服務，要從以下幾個方面著力下功夫：

增加有效供給，滿足老人不同層次的需求。建立完善以常住人口為基礎的老年人數據監測分析制度，定期開展老年人健康狀況和養老意愿調查研究。鼓勵社會參與，培育、支持社會養老服務團隊發展。根據老年人的多元化需求，開展專業性、特色化、訂單式服務。

加快完善多支柱養老支付體系，提高支付能力。完善養老金為基礎，保險、補貼共同支撐的養老支付體系，減輕老年人養老負擔，解決后顧之憂。根據老年人收入狀況、家庭經濟情況，形成科學化、動態化的補貼制度。借鑒其他地區的試點經驗，探索建立長期護理保險。

深化養老機構改革，提高養老服務質量。建立以老人為中心的質量評價和管理體系，關注老人情感需求。重點給予老人足夠的精神慰藉和情感支持。推動醫養結合，提高養老機構專業護理能力。

進一步推動京津冀養老協同發展。一是制定京津冀養老機構布局的專項規劃，充分發揮京津冀三地的各自優勢，推動區域養老布局的協同。二是盡快推動養老協同各項政策落地。擴大養老機構醫?；ネê宛B老補貼試點范圍。

進一步破除政策障礙，優化養老服務業發展環境。推動三個突破：一是探索突破對民辦非企業回報的限制。探索保障“民辦非企業”養老機構出資人的財產權益并獲取合理回報。二是突破優惠政策對養老機構營利屬性的限制，爭取將非營利機構享有的政策擴展到營利性機構;三是突破養老服務機構只在本區縣設立分支的限制，允許其跨區注冊，進一步促進養老服務機構連鎖運營。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所 ）endprint