廣西與東盟諸國勞務合作的法律思考

□ 蔡德仿

（南寧職業技術學院，廣西 南寧 530008）

2015年始，中國—東盟自貿區開啟升級版建設。自貿區內許多國家由于新興工業的建立而迅速發展和崛起，改變了各國勞動力供大于求的狀況，勞動力短缺現象出現，逐漸變成勞務輸入國；同時，東盟各國關于外來勞務的各種限制措施必將隨著區域經濟一體化程度的加深而不斷減少。廣西作為中國與東盟對接的前沿區域，存在擁有大量的閑散勞動力、就業壓力較大以及資金技術和管理經驗較為缺乏的情形。在此形勢下，作為中國對東盟投資的橋頭堡，廣西應利用區位優勢，不斷拓展和深化與東盟的勞務交流與合作，使之成為廣西開展對外服務貿易中的一個優勢項目，推動和促進廣西“走出去”戰略目標的實現。

一、廣西對外勞務合作發展現狀

對外勞務合作是我國的主要勞務輸出方式，是組織勞務人員赴其他國家或者地區為國外的企業或者機構（即國外雇主）工作的經營性活動。近幾年來，廣西因其區位優勢，可供勞務資源豐富，各類勞務人才儲備數量、人才結構與東盟各國引進勞務的制造業、服務業、高科技等行業需求比較契合，兼具人員成本優勢與結構優勢，對外勞務合作發展迅速。截止2017年9月，廣西河萍人力資源發展有限公司、南寧市明勝工程勞務有限公司、廣西萬泰勞務有限公司和廣西泰寧建筑勞務有限責任公司等4家廣西境外就業中介公司通過審批獲得對外勞務合作經營資質，有資格向境外派遣除海員之外的各類勞務人員；廣西國際經濟技術合作公司、廣西建工集團第一安裝有限公司、華藍設計有限公司、廣西博世科環?？萍脊煞萦邢薰镜?2家廣西企業獲得對外承包工程資質，可以承包與其實力、規模、業績相適應的國外工程項目以及對外派遣實施上述境外工程所需的勞務人員［1］。但相比較菲律賓等勞務輸出大國及山東等其他勞務輸出省份，廣西的對外勞務合作進程還不夠快，對外務工人數還不夠多，存在發展頸瓶。而在語言、學歷等方面具有獨特優勢的印度、菲律賓、印尼等勞務輸出大國成為廣西在東南亞地區對外勞務合作市場的有力競爭對手。廣西需抓住中國—東盟自貿區升級版啟動的機遇，拓展和深化與東盟的勞務交流與合作，有效開展對外勞務合作業務。

當然，廣西也存在著自己的短板。第一，可靠的國內國外兩個市場供求渠道和準確的供求信息匱乏。廣西還未像吉林、江蘇、福建、山東、湖南、河南、甘肅、重慶、福建廈門等其他省、市那樣啟用對外勞務合作公共服務平臺以強化政府服務、引導勞務人員通過正規渠道出境工作；還有，廣西企業規模不大，在海外設辦事處等開拓國際市場的能力比較差，未能積極主動收集勞務合作供求信息和開拓東盟勞務市場，未建立一個搜集、傳遞國際勞務市場信息的網絡，勞務合作比較盲目；再有，企業和勞務人員對國別市場政策法律環境不夠熟悉，獲得勞務信息匱乏。第二，東盟國家勞務輸入政策的制約。某些東盟國家雖然鼓勵大量引進中高級技術人員，但在市場準入和入境管理等方面設置種種限制，如印尼對其引進高技能人才專技資質的嚴苛審查導致提高了準入門檻，廣西此類人才進入印尼高技能領域的難度很大。而泰國和菲律賓不給外來普通勞務發放工作準許證、印尼目前不引進一般勞務人員、馬來西亞的普通勞務市場不向中國開放等政策也制約了廣西優勢。第三，廣西對外勞務合作法律關系并未能厘清，尚未認真對待對外勞務合作合同的文本范本制定。對外勞務合作法律關系的建立基于勞務輸出輸入方的共同利益需求，牽涉到多方主體，存在“對外勞務合作合同”“外派勞務合同”和“雇傭合同”三份合同，法律關系非常復雜①。三個合同內容允許單一的合同雙方協商確定，若有爭議，可通過司法或仲裁程序解決。然而在實踐當中，兩者的利益往往難以協調，加上有些國家的“對外勞務合作合同”涉及勞務人員權益保護的問題規定的比較粗糙，可操作性不強。以上種種都有可能成為制約廣西發展對外勞務合作的問題。

二、廣西與東盟諸國勞務合作存在的法律問題

在實踐中，跨國勞務糾紛比較常見。由于外派勞務合同關系復雜，適用法律難以界定，外派勞務糾紛發生時一般適用國際私法規范，或者說適用沖突法規范，此時涉及到國別法律選擇的問題；同時，勞動立法的國際化趨勢無法阻擋，有關國際勞工公約的適用，以及本國勞動立法與國際勞動立法接軌，都成為各國各地區對外勞務合作存在的法律問題。廣西發展對東盟勞務合作業務必須正視這些問題。

（一）中國國內相關法律規定的影響

中國對外勞務合作的立法匱乏，并沒有一部專門規制對外勞務合作業務的法律，主要以部門規章和文件來進行，法律效力較低［2］。目前，中國對外勞務合作的法律體系主要包括《對外貿易法》《勞動法》《公民出境入境管理法》等法律中的一些原則性條款，以及商務部、住建部、公安部等國務院部委制訂下發的《對外經濟技術合作專項資金管理辦法》（2006）、《對外承包工程管理條例》（2008）、《對外承包工程資格管理辦法》（2009）、《中華人民共和國船員條例》（2007年頒布2014年修訂）、《中華人民共和國海員外派管理規定》（2011年頒布2016年修訂）、《對外勞務合作管理條例》（2012）、《商務部外交部國資委關于規范對外承包工程外派人員管理的通知》（2015）、《商務部辦公廳關于進一步加強對外勞務合作管理的通知》（2017）等部門規章和規范性文件。一些外派勞務比較活躍的省份，如上海市、山東省等地方人大和政府也根據國務院有關部門的規章和其他規范性文件，制訂了專門的地方性法規和行政規章，頒布了與本地區對應的實施細則。商務主管部門會同有關主管部門一般靠行政手段和部門規章調整外派勞務關系，區分對外勞務合作和公民境外就業兩種類型，確定了中國對外勞務合作的分類管理框架，確定許可證制度、備用金制度、出境管理制度、合同管理及項目審查制度，分屬不同政府部門管理，在實施細則上適用不同的法律、規章和規定。中國國內相關法律法規規章的規定深刻影響著廣西與東盟各國勞務合作。

（二）國際勞工公約的影響

按國際法規則，國際間訂立、批準、實施的以及國際上共同遵守的勞動法律文件對參與各成員國具有約束力?！皩ν鈩趧蘸献鳌币辉~的明面理解即其具有涉外性、國際性，進行對外勞務合作時必定需遵守國際貿易條約、慣例、通行做法。

國際勞工組織自其成立之日起，通過、登記的勞工公約、批準書、建議書不計其數，旨在社會保障方面平等對待本國國民和在本國內的非本國國民，協調移民工人和本地工人的關系及勞務輸入國與勞務輸出國的利益平衡，涉及勞動領域調整的方方面面。而GATS《關于根據本協定提供服務的自然人流動的附件》中則鼓勵WTO各成員國簽訂雙邊或多邊勞動力市場一體化協議，使協議各方的公民能自由進入各協議國勞動力市場，并享受有關就業、社會福利等方面的國民待遇［3］。GATS把自然人納入保護范圍等規定對于發展中國家開展勞務輸出無疑是一個利好消息，對廣西而言，GATS所確定的國民待遇和市場準入和逐步自由化等原則有利于廣西對外勞務合作的發展，為廣西公平參與國際服務貿易競爭、開展與東盟各國的勞務合作，提供了法律武器與后盾。然而，廣西對外勞務合作以初級低技能勞動者為主，屬于東盟各國承諾很少的普通勞動者，GATS的有限承諾制意味著現階段GATS并不能為廣西對外勞務合作業務中占據主要份額的普通勞務外派提供現成的法律依據，更無法在國際法適用中指明具體法律規范。這一法律問題將會使某些東盟主要勞務輸入國在勞務合作中要求中國與其協議統一的國際服務貿易勞工標準，盡可能地限制廣西對外勞務合作人員的準入。

因此，中國是否進一步與有關國際勞工公約進行有效的銜接，批準和實施有關移民工人權利保護的勞工公約，遵守國際勞工標準，更為有效地調整外派勞務關系，已成為廣西開展對東盟各國勞務合作面臨的法律問題。

（三）東盟各國相關法律規定的影響

東盟各國均非常重視國際服務貿易中的勞務合作，均有外派勞務和引進勞務的相關立法和政策規定。東盟一些國家，如新加坡采取了鼓勵外來勞工的政策，其規范和調整海外勞務輸入法律關系的有《外國勞工雇傭法》《行業爭議法》《勞工賠償法》以及其它與勞務相關的法律。新加坡政府頒發的“S類就業準證”并未限制中級技術人才的勞務來源國、從事行業、最長雇傭期限和年齡，僅規定新加坡企業錄用持S類就業準證的外國員工人數不得超過本企業員工總人數的5%［4］；越南依據其《關于加強對在越南工作的外籍勞務人員管理》嚴管在越南工作的外來醫務人員和教育工作者，但只要是外籍勞務人員依《外籍人員在越就業管理規定》向越南當地勞動部門提交符合要求的法律資料，申辦到勞動許可證即可在越南工作。這都是廣西外派勞務企業的機會。當然，也有東盟國家出臺一系列控制移民的政策措施、設置多種多樣的貿易壁壘以保護本國的勞動力市場，包括詳細規定本國企業招收外籍員工的權限和人數、本國勞務市場向外籍人士開放的行業領域等措施限制國外勞務輸入。一般而言，服務貿易的保護主義程度遠遠強于貨物貿易的保護主義，尤其是對國外的優勢領域。GATS僅原則性地規定服務貿易的市場準入、最惠國待遇、國民待遇和透明度等方面，并未強制性地規定各成員國開放的具體服務業市場，而是由成員國在入世談判時提出本國同意開放的服務業及其具體的開放條件。東盟一些國家正是基于對本國勞動力市場的保護和社會秩序的穩定，在GATS框架下鼓勵高智能技術勞務人才的輸入，而對發展中國家具有明顯優勢的普通勞務人員的輸入，均從數量、行業領域、技術資質、入境審查手續等方面提高準入門檻。另外，雖然勞務輸入國一般鼓勵大量引進中高級技術人員，如印尼目前在保證優先錄用本國專業人員的前提下，允許引進對印尼經濟建設和國家發展需要的外籍專業人員，并獲工作許可，但嚴苛規定引進人員的專業技術資質、學歷文憑等認證。勞工短缺嚴重的泰國，雖然其《外籍人工作法》《外籍人工作申請批準規定》鼓勵外籍人員申請在泰工作許可，但到現在為止都沒有與中國簽訂任何的雙邊勞務合作協議，廣西普通勞工無法合法進入泰國勞務市場，而泰國與緬甸、柬埔寨和老撾這三個國家均簽署有定量引入普通勞工的勞務合作協議，這對于廣西發展對東盟勞務合作并不是利好信息。東盟諸國種種限制性規定嚴重阻礙了廣西普通勞務人員外派東盟的腳步。因此，東盟各國相關勞務輸入的規定亦是廣西開展對東盟各國勞務合作過程中面臨的法律問題。

三、廣西開展與東盟諸國勞務合作的法律對策

當前，廣西加快實施北部灣經濟區開放開發的步伐，自治區政府在“促進北部灣經濟區開放開發的若干政策規定”中明確指出：圍繞建立重要國際區域經濟合作區的目標，支持企業開展面向東盟的境外承包工程、勞務合作等業務，加快發展外向型經濟。廣西地理位置靠近東盟10國，與這些國家經常聯系，有很好的合作基礎。而東盟國家雖然在經濟實力總體上不如中國，但在服務業、金融業、加工業等方面具有一定的比較優勢，這些行業勞動力市場潛力比較大。隨著中國—東盟“一軸兩翼”區域經濟合作新格局的建立，以及中國—東盟自貿區內各國致力于將本國經濟發展戰略與“一帶一路”倡議相聯系，正是廣西進一步加強與東盟國家的交流合作、把境外投資與勞務輸出結合起來發展對外勞務合作的契機，當然面對的更多是挑戰。對外勞務合作業務具有相當的不確定性，受國際經濟政治形勢變化的影響比較大，同時國內及東道國相關法律法規的影響不容忽視。因此，面對迅速增長的對外勞務合作發展態勢，尤其是在中國—東盟自貿區升級版建設的大環境下，廣西必須認真執行現有的法律法規及相關規范性文件，有預見性地出臺適合廣西區情的措施以促進廣西對外勞務合作工作，重視對外勞務合作合同的條款與簽署流程，切實保障廣西外派勞務人員的合法權益。

（一）貫徹執行我國對外勞務合作相關法律政策規定

廣西對外勞務合作的主管部門、各對外合作企業應對東盟各國相關的法律政策規定有所了解，正視其各種限制性服務貿易壁壘，有針對性地發展與東盟諸國的勞務合作，保護外派勞務人員的合法權益。針對國際勞工公約關于勞務輸入國限制外籍勞工入境等的法規和政策，廣西相關主管部門也應采取相應的對策，積極利用中國—東盟博覽會等機會，與東盟友好國家簽訂勞務合作協定，為合作雙方提供約束和磋商機制，爭取運用“條約優先”的國際法原則來限制移民法規的適用，幫助企業拓展國際勞務市場，從而達到出口勞務的目的。

廣西對外勞務合作的主管部門應認真貫徹施行國務院《對外勞務合作管理條例》中關于市場準入、對外勞務合作風險處置備用金、實繳資本金、人員要求、審批程序、法律責任、處罰制度等對外勞務合作企業經營資格方面的規定。政府各部門要在結合區情的基礎上，依法管理對外勞務合作業務，選擇有實力的邊境貿易企業開展外派勞務業務。廣西目前已經有了2家這樣的企業。同時，廣西邊境貿易企業已初具規模，也具備開展對外勞務合作業務的條件和能力，可重點選擇幾家有實力的邊境貿易企業作為培育對象，以此為切入點，按照《小額貿易和邊境地區對外經濟技術合作管理辦法》規定，開展對外勞務合作。與設立外派勞務企業相比，設立境外就業中介機構的門檻較低，更符合廣西的實際情況。因此，要發展廣西對外勞務合作，應重點關注有從事境外就業中介意向的企業，主動向這些企業宣傳境外就業政策，提供信息，分析形勢，增強企業信心，鼓勵、引導符合條件的企業設立境外就業中介機構，開創廣西對外勞務合作局面。給予勞務經營公司、境外就業中介機構扶持政策，如企業開拓國際市場、發展對外勞務合作前期費用補貼，取消向外派勞務人員收取履約保證金等政策，幫助企業做大做強。同時，把開展對外勞務合作工作作為實施廣西再就業工程的組成部分，建立獎勵機制，設立外派勞務獎勵基金，利用中國—東盟自貿區建成背景下廣西的內外部優勢做強廣西的對外勞務合作工作。

（二）重視對外勞務合作合同的條款與簽署流程

從我國目前的政策規定來看，由于自然人不能直接作為外派勞務法律關系的主體。這就導致一旦發生糾紛，自然人將無法享有訴權，且我國對外勞務合作相關合同的簽訂中存在諸多不規范之處，以至于無法有效保護外派勞務人員權益［5］。如果法律不明確規定外派企業負有保障外派勞務人員的合法權益不受侵害的義務，一旦外派企業不負責任處理糾紛不力，外派勞務人員的利益必然受損。同時，東盟一些國家如柬埔寨、菲律賓、泰國等國的部分地區沖突不斷，政局比較動蕩，宗教和民族矛盾突出，總體安全形勢不容樂觀，保護廣西外派勞務人員的海外安全、勞工權益已迫在眉睫。廣西在中國—東盟自貿區升級版啟動背景下要加快對東盟各國的勞務合作事務，必須認真審視廣西外派勞務人員的安全現狀及簽約情況，重點把握好外派勞務合同制度，明確合同主要條款、合同變更及解除合同的條件以及需要雙方協商的事項，建立和完善外派勞務人員權益保障的事先和事后機制。派出前把關，派出后監督，回國后反饋，責成廣西商務廳等有關部門認真貫徹執行“商務部、外交部、國資委關于規范對外承包工程外派人員管理的通知”等主管部門規范性文件，向山東、湖南等勞務輸出大省學習，建立對外勞務合作服務平臺引導勞務人員通過正規渠道出境工作，通過各種網絡平臺普及風險防范和合法維權知識，重點查辦對外勞務合作合同簽署與履行過程中出現的諸如虛假合同、違規收費和收取押金等各種違法違規行為；出臺諸如稅收、人身保險等優惠政策鼓勵廣西外派勞務人員走向東盟。廣西外派企業應保證外派勞務人員獲得與東道國當地員工同樣的勞動保護及各種福利待遇，當外派勞務人員在國外因為境外雇主的原因致傷殘或死亡時，外派企業應積極處理事故并向境外雇主索賠。解決涉外勞資爭議時，應遵循國際法原則，依沖突法規則進行司法救濟，更好地保障廣西外派勞務人員的合法權益。

（三）契合東盟諸國勞務輸入的法律規定

中國—東盟自由貿易區是一個整體，團結互助才能共同推動自由貿易區的發展，實現互利共贏。但東盟各國的國情、經濟水平、法律制度不同，勢必會對相關政策實施造成一定的阻礙［6］。除了新加坡、越南勞務市場對外開放程度比較高外，某些東盟國家對我國的普通勞務采取了限制措施甚至不開放市場。如菲律賓對外來普通勞務人員不予發放工作準證，印尼目前只允許輸入外籍專業技術人員，不允許輸入普通勞務人員，泰國、馬來西亞與我國未簽署雙邊勞務合作協議，其普通勞務市場沒有向我國開放。在此背景下，廣西各級政府部門要引導勞務外派企業和外派東盟的勞務人員遵守東道國的法律法規以及國際慣例，把改善外派勞務人員的文化素質結構作為推進勞務合作的關鍵性工作，加強勞務合作的技術含量，推進國際教育合作，與東盟諸國達成相互承認職業技術資格及認證的協議②，并進一步加強與廣西各職業高中、職業學院、高等院校的聯系，推動企業與職業學校聯合，瞄準中國—東盟自貿區內急需的產業，培養和儲備行業缺少的中高級勞務人員，開發豐富的外派勞務資源，提高廣西外派勞務人員的知識結構、技術素養和文化素質。

廣西政府有關部門應在對東盟各國法律環境綜合研究的基礎上，針對廣西內外部優勢以及存在的短板，設立對外勞務合作公共服務平臺，對廣西勞務輸出方向進行宏觀指導。例如，契合東盟諸國關于勞務輸入的規定，針對東盟各國的勞務市場采取不同的應對措施，如在新加坡或馬來西亞等國的勞務市場中，著力突破當地解決不了和當地人才緊缺的勞務需求，對越南等發展中國家則應主要著眼技術含量較高的工作，如技術人員和管理人員、較高層次的技術工人等，由此帶動廣西對外勞務合作的逐步升級。

四、結論

發展對外勞務合作業務，從國際服務貿易和經濟合作的發展趨勢來看，是廣西對外開放和經濟發展的必然趨勢與長期政策。盡管廣西開展對東盟各國勞務合作存在種種法律問題，諸如有關國際勞工公約的適用、本國勞動立法與國際勞動立法接軌、中國—東盟自貿區內各國關于勞務合作的相關法律政策規定等等，但必須承認，對外勞務合作市場的發展與完善需要時間與機會，與此相適應的觀念、政策、法規、規則等都需要逐步完善與完備。廣西應正視對外勞務合作中存在的法律問題，結合廣西區情，充分發揮區域優勢，重視對東盟勞務合作項目的發展，增強法律風險意識，一方面以發展的眼光制定更為具體、有效的措施，依法為廣西對外勞務合作業務服務，充分發揮本區域的比較優勢，發展多層次多形式多渠道的對外勞務合作，逐步建立與國際接軌的勞動力市場，更好地實現勞動力的跨國流動；另一方面重視對外勞務合作合同的條款與簽署流程，明確外派勞務合同法律關系中各方當事人的權利義務，與國際立法接軌處理外派企業與外派勞務人員之間的爭議，應適用意思自治原則、最密切聯系地原則以及強制性規定的適用，保護外派勞務人員的安全與合法權益，隨時適應東盟勞務輸入市場需求變化，確保廣西對外勞務合作項目像菲律賓等勞務輸出大國那樣穩健發展，推動廣西全方位對外開放和服務貿易的發展，更好地適應并融入全球經濟一體化。

注釋：

①對外勞務合作合同主要必備條款參見2012年8月1日施行的《對外勞務合作管理條例》第21條。

②GATS第7條第1款的規定。

［1］中華人民共和國商務部.關于公布對外勞務合作企業名單的說明（廣西對外勞務合作企業名錄）［EB/OL］.http：//fecpcorp.mofcom.gov.cn/fecp/zsmb/corp/corp_ml_index.jsp.

［2］張多嬌.我國對外勞務輸出的相關法律問題初探［D］.長春：吉林大學，2012：23.

［3］沈木珠.GATS與中國服務貿易立法［J］.行政與法，2001（l）：27-29.

［4］詹 熠.我國對外勞務輸出的法律問題研究［D］.蘇州：蘇州大學，2006：15.

［5］倪秀菊.論我國對外勞務合作中勞務人員權益的法律保護［D］.濟南：山東大學，2015：35.

［6］肖 溢.中國—東盟自由貿易區的貿易效應探討［J］.商業經濟研究，2016（7）：131.