檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟原告資格問題研究

余詩媛

華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079

環(huán)境行政公益訴訟是在環(huán)境公共利益因行政機(jī)關(guān)的違法行政行為或不作為受到侵害時(shí)，法律規(guī)定的主體為保護(hù)環(huán)境公共利益以該行政機(jī)關(guān)為被告而提起的行政訴訟。環(huán)境行政公益訴訟的存在十分必要。環(huán)境違法行為常伴隨著違法行政行為或行政不作為，只有提起環(huán)境行政公益訴訟，撤銷行政機(jī)關(guān)的違法行政行為或督促其履行職責(zé)才能解決根本問題。①

2015年，隨著《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》出臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益行政訴訟制度有了規(guī)范與依據(jù)，大規(guī)模的司法實(shí)踐也隨即展開。檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟的司法實(shí)踐體現(xiàn)出環(huán)境行政公益訴訟對于保護(hù)環(huán)境公共利益所發(fā)揮的積極作用，同時(shí)也突顯出一些問題。

一、檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟在理論依據(jù)上的問題

首先，從理論上來說，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)該是合法正當(dāng)。在一般行政訴訟中，原告只能是與行政行為有利害關(guān)系的主體。在環(huán)境行政公益訴訟中，公共利益受到了損害，而與行政行為有利害關(guān)系的主體卻通常是行政行為的受益者，并不會(huì)主動(dòng)提起行政訴訟來保護(hù)公共利益。因此，行政公益訴訟的起訴主體可以擴(kuò)大為法律規(guī)定的與行政行為沒有利害關(guān)系的主體。

檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行試點(diǎn)的理論依據(jù)來源于全國人大常委會(huì)授權(quán)②。而全國人大常委會(huì)的權(quán)力來源于《立法法》③，可以根據(jù)改革需要暫時(shí)調(diào)整適用法律。最高人民法院、最高人民檢察院根據(jù)授權(quán)決定所制定的實(shí)施辦法則屬于“在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”。

盡管人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的原告在理論上是合法的，但應(yīng)當(dāng)指出，授權(quán)必須根據(jù)改革和發(fā)展的需要進(jìn)行，而且是暫時(shí)的。此外，作為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的依據(jù)，人大常委會(huì)授權(quán)決定只是一個(gè)法律規(guī)范性文件，在效力層級上低于法律。因此，缺乏法律的支撐是目前檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟在理論依據(jù)上的最大阻力。

二、檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟在司法實(shí)踐中存在的問題

首先是訴訟地位的問題。實(shí)施辦法④賦予了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟人的身份，卻又沒有明確規(guī)定公益訴訟人與一般行政訴訟原告的區(qū)別，忽視了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的權(quán)利與義務(wù)的特殊性。在一般的行政訴訟中，原告的訴權(quán)來源于憲法賦予公民的個(gè)人權(quán)利⑤，而檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人的行政公訴權(quán)來源于憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。一般行政訴訟原告的訴權(quán)屬于制度性的基本人權(quán)，保障的是公民的基本權(quán)利，故而比作為國家公權(quán)力的行政公訴權(quán)更加開放。而檢察機(jī)關(guān)的行政公訴權(quán)，涉及到公權(quán)力的行使，則需要受到嚴(yán)格限制。而檢察機(jī)關(guān)與一般行政訴訟原告訴訟地位的不同，使得委托訴訟代理人、使用民族文字等適用于一般行政訴訟原告的權(quán)利并不適用于檢察機(jī)關(guān)。而檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)享有一些一般行政訴訟原告所沒有的權(quán)利，以更好地行使其行政公訴權(quán)，例如，調(diào)查核實(shí)權(quán)、檢察建議權(quán)等。

舉證責(zé)任的分配也是一大問題。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，其在訴訟中所承擔(dān)的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)同一般行政訴訟的原告相區(qū)別。在一般行政訴訟中，被告是行政行為的作出者，更加容易獲得相關(guān)證據(jù)，因而被告通常對行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任。而這種舉證責(zé)任分配并不應(yīng)適用于檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境行政公益訴訟案件。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，使得行政機(jī)關(guān)等其他主體有義務(wù)在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查案件事實(shí)時(shí)對其進(jìn)行配合。因此，檢察機(jī)關(guān)的舉證能力顯然是遠(yuǎn)高于一般行政訴訟原告的。盡管行政機(jī)關(guān)仍然應(yīng)該對于行政行為的合法性進(jìn)行證明，但檢察機(jī)關(guān)也需要對行政行為侵害到國家與社會(huì)公共利益承擔(dān)初步的舉證責(zé)任。

三、結(jié)語

環(huán)境行政公益訴訟的訴訟主體問題，仍然有待于學(xué)界的繼續(xù)探討。在我國，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度還在試點(diǎn)與探索中，對于檢察機(jī)關(guān)在訴訟中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用、具體應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)以及訴訟主體范圍是否應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大等問題，仍然需要在理論研究與實(shí)踐中進(jìn)一步去分析與研究。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的首要問題是要完善相關(guān)的法律規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟提供有力的法律支撐，明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的地位及權(quán)利義務(wù)，以更好地開展司法實(shí)踐。

[ 注 釋 ]

①晉松.困惑與突破：環(huán)境司法保護(hù)的訴訟模式.法律適用，2014(2).

②2015年，全國人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》.

③《立法法》第13條：全國人民代表大會(huì)及其常委委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)部分地區(qū)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的規(guī)定.

④《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》.

⑤《憲法》第41條第1款.