論街區制改革中的法律問題

郭 星

山西農業大學，山西 晉中 030801

說到街區制，是2016年國務院提出的一項改革措施。它的實現可以優化路網結構，但同時也為我國小區未來的發展提出了要求：一方面，在新建的住宅小區中倡導街區制，逐步增加街區制小區的數量，打破小區封閉的局面，最終達到少建甚至不建封閉式小區的目的。另一方面，對于已經建成的住宅小區和單位大院，我們要采取逐步拆除圍墻的方式，努力實現內部道路的共享。

一、如何認定街區制改革中土地使用的性質

我國《物權法》明確指出，除了城鎮公共道路、城鎮公共綠地和明示屬于個人的綠地外，其余建筑區劃內的道路和綠地，是屬于全體業主共同所有的。

因此，如果要推進街區制改革，政府就需要獲得小區道路的使用權，這與業主享有的建筑物區分所有權相沖突，處理不好則會侵害業主的合法權益。為此，我們就要慎重解釋小區內道路、綠地使用權的來源問題，在改革過程的同時保證業主們的合法權益。要想實現將小區道路公共轉換為道路使用，一般有以下幾種解決方式。

(一)基于相鄰關系

相鄰關系是對權利人行使自已應有權利的合理延伸和必要限制，它的對象包括不動產所有人、用益物權甚至是占有人。而具體體現在我國的街區制改革中，小區業主就成為受到必要限制的對象，而權利獲得合理延伸的對象則是不特定的全體社會公民。相鄰關系是解決不同權屬的地塊之間通行問題的主要手段。但是街區制改革卻無法基于相鄰關系獲得使用權。

(二)通過征收、征用的方式

雖然街區制改革有利于我國道路的改善、土地的利用，但是如果就因此而把街區制改革歸為“公共利益”之列，則是一種擴張解釋、濫用公權的行為，極易侵犯私產安寧和交易安全，激化社會的矛盾。

(三)提前收回土地

我國法律規定可以提前收回土地，但是有一定條件。

出于公共利益的需要。根據《物權法》的相關規定，如果在建設用地使用權期限屆滿之前，政府要提前收回土地的前提，必須是以公共利益為目的，否則不能隨意侵犯公民的權利。街區制改革雖然在一定程度上對社會公眾具有利益，但是利益較小，達不到為它而損害公民權利的程度，因此不能適用。

需要支付補償金。我國《物權法》在同一款還規定了，如果要提前收回土地，必須對回收土地上的房屋等不動產進行補償，并且同時退還給權利人相應土地的出讓金。這就給街區制改革帶來兩方面的問題，一方面是退還出讓金，由于公共化的道路是在小區內部的，道路狀況參差不齊，使得道路面積的計算成為難題；另一方面，提前收回土地還會增加政府的財政負擔。

(四)基于地役權

地役權是一種設立在他人土地上的，目的是方便自己更好地行使自己土地上權利的他物權。但是用地役權解釋街區制改革有兩個方面的不足。

首先，存在供役地和需役地兩種性質的土地，這是地役權能夠設立的首要要求。小區道路可以視為地役權中的供役地，但是需役地并不是對應存在的。因此，缺乏了地役權成立的基礎。

其次，地役權的設立目的是方便自己更好地行使自己土地上權利，從而實現提高需役地效益的作用。然而，小區道路公共化雖然有助于提高交通通行效率，但是并沒有便利公共道路的使用，沒有使得需役地高效利用，它存在的目的僅僅是擴大了公民的通行利益。

二、公共地役權的引進

由于物權法現有的理論無法很好的解釋街區制改革，因此就需要引進一些概念，來更好的促進街區制改革。通過吸取國外的經驗，特引入公共地役權的理論。

公共地役權是為了保障公共利益的實現，而使得不動產使用權人將一部分權利讓渡出來的制度。

公共地役權與地役權最顯著的區別就在于是否出于公共利益。公共地役權的設立的目的是為了實現公共利益，將私人利益更大化的行為排除在公共地役權的范圍之外；而地役權則是為了維護需役地權利人的私益。

二者的另一個區別就是受益人的范圍不同。公共地役權的可以讓不特定的社會公眾都受益。而地役權僅為特定的權利人公共地役權的收益人范圍要遠遠大于傳統地役權。

公共地役權通過保留業主對小區道路的建筑物區分所有權的方式，將小區與市政的道路二者緊密結合起來。小區居民具有小區道路的用益物權，可以對道路進行管理、并且可以在合理范圍內對其進行限制。與此同時，公民則可以依據公共地役權的設立，從而獲得從小區內部道路上通行的權利。

公共地役權是一條實現街區制改革的可行之路，它為改革提供了理論支撐，能促進改革的有序推進。但是我國在改革過程中還需要結合具體國情，進行具體的制度研究，形成具有中國特色的改革方案。為此，就需要我國要加快公共地役權的理論研究，并且通過立法的方式賦予其合法地位，以促進街區制改革。