淺談行政許可監督制度存在的問題及改進的幾點建議

陳 淑

湖北民族學院法學院，湖北 恩施 445000

一、行政許可監督檢查概述

行政許可監督檢查是對行政機關做出行政許可行為的監督，是對當事人執行行政許可行為的監督等。具體而言行政許可監督主要包括：強化法律對行政許可的規定，對行政許可申請人的申請事項進行審查并作出是否許可的決定，對被許可人在準許其從事某項活后是否依法活動，未被許可的行政相對人是否從事了法律規定的應該經過許可的事項等。行政許可監督有廣義和狹義之分。我國的《行政許可法》對行政許可的監督檢查采取的是廣義概念：認為對行政許可的行政機關和相對人行為的監督檢查有權行政機關均可進行，同時還將行政許可相對人的自行檢查囊括進來。

二、我國行政許可監督檢查制度存在的問題和不足

對行政機關權力的監督，我國的《行政許可法》對部分權力監督做了明確的規定。例如規定對有限自然資源開發利用的許可應采用招標、拍賣的方式，行政機關才做出行政許可決定。行政機關違反上述規定損害申請人合法權益的，申請人可依法申請行政復議或提起行政訴訟。申請人復議或者訴訟構成了對行政許可權力的一種監督。但僅僅依靠復議或訴訟這種監督方式是不夠的。“絕對的權力導致腐敗”，如果沒有對行政機關許可權力進行監督，將擾亂正常的社會秩序。只有完善我國的行政許可執法監督體系，我國的行政許可機關才能正確的履行自己的職權，行政相對人的權利才能得到保障，行政許可從許可到實施才能在法律規定的范圍內進行。具體來說，行政許可監督檢查制度主要存在以下四個方面：

(一)行政許可公開制度缺乏監督機制

我國《行政許可法》規定設定和實施行政許可應當遵循公開原則。行政許可的規定、實施和結果，屬于公開的范圍應當公開。但公開原則和制度沒有相應的保障機制，也就容易被行政機關鉆法律的空子，相對人權利不能得到很好的保障，同時行政許可利害關系人的權益也將因公開制度的不完善而得不到救濟。比如在我國的《行政許可法》中，對行政許可的相關信息應當公開、不能公開的情形做了明確的規定：“行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開。”但是《行政許可法》并沒有規定不符合我國行政許可公開原則行為的責任問題以及對行政許可公開行為如何監督沒有明確的規定。如果行政許可機關對應當公開的事項以是國家秘密、商業秘密和個人隱私等理由拒絕公開，對屬于不應當公開的又予以公開。所以我國對行政許可在公開相關許可事項上缺乏監督機制。這會在無形之中損害行政相對人及相關利害人的合法權益。

(二)行政許可缺乏事后監督

我國的行政許可制度對申請人申請行政許可設置了很多的準入條件，申請人要通過層層關卡才能得到行政許可證從事許可的相關活動。對于經過行政機關許可的當事人在取得許可證之后所從事的內容我國缺乏相應的監管。嚴格準入，后續監管不力有可能使行政許可成為虛設。所以在實施中的行政許可又會產生更多的問題。行政機關為了解決問題又重新設立了許多行政許可事項，這不是解決問題的根本方法。重許可、輕監管是我國行政許可制度的現狀。行政機關的管理模式不科學，監督方式不合理導致我國的行政許可的門檻準入高，雖一些行政機關對行政許可能對行政許可進行監督，但是監督方法不到位、手段單一就會使得行政許可因進入門檻之后因缺乏監管而出現很多問題。申請人被準許行政許可獲得頒發的行政許可證書后，其本身應該按照行政許可申請的條件和證書上所要求的行為。但行政許可事后的行為幾乎不受制約，從而導致許可證持有人非法轉讓、倒賣、出租、出借許可證現象嚴重，[1]我國的社會經濟秩序就會因為行政許可事后監管不力而混亂，如果不加以監管就會惡性循環，給行政機關行政管理造成了很大影響。

(三)缺乏相應的追責機制

目前我國行政許可缺乏相應的追責機制。在行政許可監督過程中，雖發現問題但缺乏相應責任條款，導致追責落實不到位，違反法律的許可行為就不能得到有效制止。例如我國《行政許可法》規定“在特殊情況下，如為了公共利益的需要行政機關可以變更或撤銷行政行為。”在設定行政許可后，作為所設定行政許可的依據即相關的法律、行政法規、規章存在修改或者廢止的情形，或所依據的客觀情況已不適應被準許的行政許可，為了公共利益的需要，已經生效的行政許可可由行政機關依法變更或撤銷。在上述中，對公共利益的界限如何界定沒有詳細的規定，行政機關可能會因為這一條款中公共利益之由損害申請人的合法權益。因為沒有建立完善的責任追究制度，對于在行政許可權的實施過程中出現的違規違法行為主要負責人和直接經辦人的相關責任也沒有明確具體的規定，更無法依法追究。在實際操作中具體由哪一級行政機關來承擔責任，經辦的公務人員違規違法后何種情況下部分或完全承擔責任也沒有相應規定。

(四)行政許可內部監督和外部監督不足

我國行政機關內部監督主要是人大的監督和行政機關的監督，行政機關的內部監督缺乏公開性和透明度，內部監督也就是自己對自己本身行為的監督，這種監督難以保證行政機關在行政許可執法過程中堅持公平和公正，難以使群眾信服。行政許可的外部監督如人大、法院和社會組織和個人的監督雖然存在多種途徑和方式，但是卻有不同程度問題的存在：人大對行政許可的監督因為其存在時間問題的局限和法定責任形式的缺乏而導致人大的監督顯得無力；我國行政訴訟法對行政訴訟受案范圍進行了規定，但其受案范圍導致法院對行政許可的監督十分有限；除了上述之外還有公民個人的監督，但個人監督顯得非常乏力且缺乏有效途徑。我國對行政許可的監督形式雖然多樣，但是各種局限非常明顯，且行政部門之間無明確的權責劃分，容易出現推諉或爭權現象，追責機制的缺乏使得這種現狀長期存在。

三、完善我國行政許可的監督檢查制度的幾點建議

完善行政許可監督制度有利于我國行政許可按照公平、公正原則對行政許可申請人予以許可，防止行政機關的權力腐敗，對許可后獲得許可資格的人所從事的活動符合行政許可制度所規定的范圍和條件，能夠維護正常的社會秩序。行政許可監督檢查是行政許可制度能夠有效落實、保障行政機關依法實施行政許可和保護行政許可相對人的合法權益的重要手段，因此行政許可監督檢查是行政許可執法中一個必不可少的環節。正如艾克頓所言，“權力使人腐化，絕對權力使人絕對腐化”。要使行政許可制度有序運作和落實，就必須完善行政許可權的監督機制。

(一)要建立健全行政許可內部制約機制

要完善行政許可的監督制度，就要加強行政許可的內部制約機制。具體來說，行政許可的內部監督首先要從事前監督方面進行加強，事前監督可以源頭上遏制行政許可機關濫用行政許可權。行政許可內部監督的前置性的監督必須要求行政機關必須驗嚴格按照《行政許可法》的要求履行自己的職能。內部的監督要明確內部監督的機構，明確行政機關的監督主體和責任，在行政許可內部監督的程序、方式、方法上，劃分明確，杜絕行政機關之間責任模糊或混同，內部監督機構的相對獨立性要能夠得到有效保障。對于當前我國行政許可機數量大，建議通過制定相關法規，將行政許可的內部監督責任落到實處。行政許可涉及到行政機關領導的行政許可審批權，也涉及到工作人員在實際工作中對行政許可權的運用。所以要加強對行政機關的領導的審批權的監督，也要加強對行政機關工作人員的監督。對應該回避的情形進行回避，保證行政許可制度落實要做到公平公正，避免因回避問題出現行政許可工作人員牟利。

(二)健全行政許可事后監督機制

我國長期以來的重審批、輕程序的行政許可的實施現狀，使得行政許可在審批后缺乏監管，是我國行政許可制度的一大缺陷。完善行政許可事后監督，應該采取多項措施。比如定期監督檢查與不定期監督檢查相結合、實地監督與書面監督相結合等方式進行。我國的很多行政許可事項涉及到公眾的利益，例如食品安全、生命財產安全設備等。對這種事項的事后監督可以定期或者不定期檢查，如果方便采取更多的監督舉措則應該采取。方式可以根據實際情況而定。實地監督與書面監督相結合是行政許可事后監督的另外方式，是我國《行政許可法》規定行政主體對被許可人的監督可采用兩種方式。但是書面檢查有不完善的地方就是書面檢查的情況是否屬實。被許可人在書面材料方面有無造假，真實情況是不是如書面材料反應的一致等，所以行政許可的監督檢查不能只依靠書面監督的形式，要把實地監督檢查和書面監督檢查結合起來，注意被許可人提供的書面材料于實際相符。實地監督也可以發現書面檢查不能發現的問題。可以彌補書面監督因為客觀原因無法達到的效果。因此，行政機關應該重視實地監督的作用，提高實地監督在監督檢查中的地位。同時，行政機關還可以普遍監督與抽樣取證相結合，督促監督與控制監督相結合等方式，以健全我國行政許可事后監督體制。

(三)要健全行政許可監督的法律責任機制

行政許可監督要加強法律責任機制方面的健全。有權有責，我國行政機關的行政許可是一項行政權力，對違反法律規定的行政機關應該追究法律責任是保證行政機關依法行政的重要保障，如果對責任不予追究也就失去了行政許可存在的意義。對于行政許可監督法律責任機制方面的缺失，要從行政許可存在問題的角度出發，對監督中發現問題的范圍、種類、性質等有明確的規定，對于哪一類法律責任界限規定明確，要在相關法律法規中予以完善。對于行政機關違反《行政許可法》的有關規定的，首先允許行政機關自行改正，對于給行政許可申請人造成的損失法律應該加強細化。行政許可機關工作人員違反相關規定，對應當受理的不予受理、對應許可的不予許可，上述情形可改正予以改正，并按照情節的輕重要求其承擔相應責任，或行政責任，或刑事責任等。對公民、法人或者組織的許可監督責任也應該分情形處理，對于情節較輕的給予輕罰，情節嚴重的給予重罰。對嚴重違法失職的構成犯罪的應交給司法機關。只有加強對行政許可監督各方的責任力度，我國的行政許可才能在法制的軌道上運行。

(四)重視多方監督，健全行政許可監督體系

在我國，社會輿論監督、公眾監督、以及人民政協等對我國行政許可享有監督的權力，對行政機關濫用行政許可權、超出法定程序行使行政許可權的行為可以進行監督。要保證公民的批評建議權，確保公民言論自由權的行使，報刊、廣播、電視、書籍、電影等大眾傳播媒介在行政許可監督方面也可以發揮監督的作用。對行政機關行政許可的權力監督，是堅持和完善行政許可監督與制約機制的一項重要任務，在現階段對此應當給予更多的關注。要發揮社會輿論的監督作用。行政許可相對人除了運用法律武器還可以運用輿論監督來維護自己的合法權益。把輿論監督與其他監督方式相結合，行政許可監督機制才能實現良性發展。

四、結語

《行政許可法》對行政許可作了較為詳細的規定，該法的頒布表明了我國依法行政又進入到了一個新的臺階。對規范我國政府依法行政起到了重要作用。對行政許可的監督制度卻不夠完善但是勢在必行。對行政機關行政許可的監督要加強對行政機關權力的監督，減少權力的腐敗和實現政府職能的轉變，加強多方監督讓權力在陽光下運行。完善我國行政許可監督檢查制度，行政機關才能用好手中的行政許可權，行政許可申請人的權益才能得到保障，加強對行政許可申請人的監督才能使行政許可申請人在法律規定的許可范圍內活動，我國的行政許可制度才能得到更好的落實。