城市生活垃圾分類管理的立法背景研究*
——以重慶主城區為研究對象

李德龍 袁建瓊

1.西南政法大學，重慶 401120；2.重慶醫科大學思想政治教育學院，重慶 400016

城市生活垃圾的管理是現代城市市容環境衛生工作中不可或缺的環節，也是推進完善生態文明制度、建設資源節約型環境友好型社會的重要領域。所謂城市生活垃圾，是指生活在城市及其周邊區域內的居民在日常生活中和進行與日常生活相關的其他活動中產生的垃圾。

隨著重慶城鄉一體化綜合配套改革的推進和新型城鎮化的發展，城市產生的生活垃圾產生量也逐年增多。據統計，截至2014年，重慶市主城區生活垃圾日均收運量約為6500噸。近年來，主城區生活垃圾年均增長率約10%，預計在不采取減量化措施的情況下，到2020年，主城區生活垃圾日清運量將達到1.2萬噸，“垃圾圍城”早已不是聳人聽聞的傳言。

傳統的垃圾處理主要是三種方式。一是填埋處理。這種方式在國內采用的最多，具有成本低、技術成熟、管理簡單的優點。但此方式也存在極大缺陷，包括侵占大量土地，使填埋后的土地長期無法繼續使用；危害土壤、大氣尤其是地下水資源，嚴重破壞生態環境。有統計顯示，我國垃圾填埋場所在區域的地下水水質普遍達不到國家標準。此種處理方式已經付出了嚴重的生態代價。二是焚燒處理。將垃圾中的可燃物進行燃燒處理，其優勢是在很大程度上減少了固體廢棄物的空間體積。這種方式同時釋放大量熱能，在合理處理的基礎上可以進行資源再次利用，是不少國家應對世界性能源危機的一向重大舉措。但其危害在于，未經選擇的垃圾在焚燒過程中不可避免地產生二噁英等大量毒害氣體，是大氣污染物的重要來源。這兩種也是重慶主城區目前采用的主要方式，分別占垃圾處理量的40%和60%。三是堆肥處理。針對生活垃圾中的廚余垃圾和有機廢棄物，利用生物技術使其在生化作用下分解、腐熟轉變成腐殖質，轉化成有機肥或土壤改良劑施用于農田，是資源循環利用的一種方式。但缺陷是僅能針對有機垃圾，在其他大量廢棄物面前則無用武之地。同時，這種堆肥周期長、肥效低，純經濟效益不高，在缺乏政府和社會資金支持的情況下難以保證產業化可持續發展。總之，傳統的處理方式已經難以應對目前的情勢，普遍推廣生活垃圾分類處理和資源再利用已成為當務之急。

從循環經濟的角度看，“垃圾是放錯位置的資源”這一觀點已成為各界共識。上世紀末，我國面對伴隨經濟高速增長而來的環境惡化和資源緊缺問題，也逐步確立了生活垃圾分類收集處理和資源再利用的發展思路，提出了減量化、無害化、資源化的目標。2000年，原國家環保總局在北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林等8個城市進行了生活垃圾分類處理試點，部分城市取得了一定效果。2015年4月，住房城鄉建設部辦公廳等部門發布《關于公布第一批生活垃圾分類示范城市(區)的通知》(建辦城[2015]19號)，重慶市主城區成為了第一批全國生活垃圾分類試點城區。2016年6月，國家發展改革委辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳聯合發布了《垃圾強制分類制度方案(征求意見稿)》(發改辦環資[2016]1467號)，進一步明確了強制垃圾分類制度的目標、原則、具體標準等內容，拓展了列入試點的城市范圍。這一《方案》是我國關于城市生活垃圾分類處理的最新政策意見，也是現階段完善垃圾分類立法的重要依據。

就重慶市而言，在此前一年就已經提出了逐步建立生活垃圾分類制度，并在主城區啟動生活垃圾分類試點工作，公布了《重慶市主城區生活垃圾分類試點工作方案》(2014-2020年)，期望能夠在2020年以前完善重慶市主城區的生活垃圾分類投放、收集、運輸和處理的管理和運行體系，達到生活垃圾的減量化、無害化、資源化目標。

黨的十九大報告要求，要“加強固體廢棄物和垃圾處置”，并“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。目前，重慶市生活垃圾分類管理領域，除公布了上述《試點工作方案》外，正在制定《重慶市主城區生活垃圾收運系統建設方案》《重慶生活垃圾分類收集設施及標識規范設置導則》等文件，修改完善《重慶市市容環境衛生管理條例》等地方性法規。但在生活垃圾分類管理領域的專門性、統領性、具體化、可操作的法規尚未制定，政府、市民和其他參與主體缺少基本的行為依據，不利于這項工作的全面開展。因此，梳理國家和各地方的相關立法文件，全面總結現有立法經驗，結合重慶市主城區實際情況，完善重慶市城市生活垃圾分類管理立法，有重要的理論價值和實踐意義。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]戴娟.2016年主城將全面實施生活垃圾分類回收[N].重慶日報，2014-8-4.

[2]<決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利>.中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2017.41.