生態(tài)補償法的理論和實踐研究*

呂麗梅

中共張家口市委黨校，河北 張家口 075000

黨的十九大報告提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代中國特色社會主義基本方略之一。習近平總書記曾指出，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。生態(tài)補償法是規(guī)范國家不同層次環(huán)境決策的依據(jù)，對環(huán)境保護意義重大。

一、我國生態(tài)補償亟需立法的必要性

(一)是貫徹黨十八大以來歷屆全會精神的必然要求

黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)同經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列，提出了“五位一體”的總體布局，十八屆三中全會提出實行生態(tài)補償制度。十八屆四中全會提出制定生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治等法律法規(guī)。十八屆五中全會提出綠色發(fā)展理念，強調(diào)了激勵性補償。黨的十九大報告提出“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”。為了貫徹黨十八大以來歷屆全會精神，必須完善生態(tài)補償法律制度建構(gòu)，推進生態(tài)文明法治化進程。

(二)是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗中國的愿望使然

中華民族要實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，須有制度支撐。由于生態(tài)補償涉及多種主體的責任及利益關(guān)系，簡單依靠政策指導和行政干預難以形成長效機制，需從法律層面解決水源、森林、草原、大氣等生態(tài)領(lǐng)域污染治理難題。目前生態(tài)補償?shù)囊?guī)定分散在多部法律中，缺乏系統(tǒng)性，地方政府出臺的規(guī)范性文件缺乏權(quán)威性，推進《生態(tài)補償法》出臺異常迫切。

(三)是部署生態(tài)文明體制改革總體方案的必要環(huán)節(jié)

為了促進系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系盡早建立，中共中央及國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。該方案提出“探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。”到2020年要構(gòu)建起包括生態(tài)補償制度在內(nèi)的由八項制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。為有效實施該方案，必須以國家法律的形式體現(xiàn)強制性、約束性。

二、國內(nèi)生態(tài)補償制度實踐的領(lǐng)域及存在的主要問題

生態(tài)補償制度是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建立相關(guān)各方之間的利益關(guān)系①。國內(nèi)生態(tài)補償?shù)念I(lǐng)域：一是森林生態(tài)效益補償。二是流域生態(tài)補償。三是自然保護區(qū)的生態(tài)補償。四是礦產(chǎn)資源(包括油氣)開發(fā)生態(tài)補償。五是重大國家生態(tài)建設(shè)工程生態(tài)補償。如京津風沙源治理工程。六是草原生態(tài)補償。

存在的主要問題：現(xiàn)有規(guī)定適用性不強；立法落后于生態(tài)保護和建設(shè)的發(fā)展；市場補償潛力沒有挖掘出來、缺乏利益相關(guān)者的參與；在生態(tài)產(chǎn)權(quán)和生態(tài)價值的確定方面面臨著理論和技術(shù)障礙。

三、生態(tài)補償立法的現(xiàn)實性及完善建議

(一)生態(tài)補償立法的現(xiàn)實性

1.國內(nèi)立法實踐

自1996年開始，全國人大通過了《礦產(chǎn)資源法》《防沙治沙法》等十余部涉及生態(tài)補償制度的法律，國務(wù)院發(fā)布了近90篇涉及生態(tài)補償制度的法規(guī)和政策②。比如《森林法》規(guī)定：“國家建立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。”此外，《水法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律都對生態(tài)補償制度作了相應(yīng)的規(guī)定。

2.立法的現(xiàn)實性

一是中央政策的落實及各地政府規(guī)章的立法實踐為《生態(tài)補償法》的立法工作奠定了基礎(chǔ)；二是《生態(tài)補償條例》作為國務(wù)院法規(guī)的立法實踐及2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)補償機制的意見》為《生態(tài)補償法》出臺積累了經(jīng)驗；三是國外成功的立法和實踐經(jīng)驗為我國生態(tài)補償法出臺提供了良好的借鑒作用。

(二)生態(tài)補償法亟需完善的若干方面

1.明晰法理上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。作為一部法律，必須科學確定生態(tài)補償?shù)闹黧w、客體及生態(tài)補償原則。還要考慮和其他相關(guān)制度的一致性，如考核評價制度、責任追究制度、環(huán)境損害賠償制度等。

2.引入市場機制作用。發(fā)達國家制度設(shè)計是基于市場的激勵機制。例如英美運用生態(tài)地役權(quán)制度，讓用地管理者和土地使用人簽訂合同，約束土地利用行為。表現(xiàn)為生態(tài)補償標準市場化、公眾實質(zhì)性參與、補償資金來源政府與市場雙重驅(qū)動。

3.明確生態(tài)補償?shù)姆秶⒎绞胶蜆藴省Ｄ壳埃谘a償范圍、方式和標準等方面存在技術(shù)上的障礙。不同地區(qū)提供的生態(tài)效應(yīng)和環(huán)境服務(wù)的性質(zhì)和程度差異較大，關(guān)于環(huán)境服務(wù)、農(nóng)田防護、生物多樣性保護等方面的基本數(shù)據(jù)又嚴重缺乏，而且評價生態(tài)效應(yīng)和環(huán)境服務(wù)的方式和標準不夠明確，從而在衡量上存在難度。如不能解決這些基礎(chǔ)問題，則無法推動《生態(tài)補償法》早日出臺。

[ 注 釋 ]

①李昌鳳.生態(tài)文明視野下我國農(nóng)村環(huán)境立法的思考[J].行政與法，2016(1)：111-118.

②朱丹.中國生態(tài)補償?shù)闹贫茸冞w[J].生態(tài)經(jīng)濟，2017，2，33(2)：135-139.