農村征地補償協議的法律分析

倪 雪

江蘇師范大學法學院，江蘇 徐州 221116

一、農村征地補償協議的法律性質

因為目前我國尚未制定相對統一的行政合同法，所以對于行政合同的確立尚未存在具體的區分標準。我國行政法學家應松年的觀點是，行政合同是以行政主體為一方當事人的發生、變更或者消滅行政法律關系的合意。但其實行政合同是介于行政行為和民事合同中間的一種形態，它既有行政性的色彩，也存在一定的合意性。行政合同的目的之一就是維護社會秩序，但這種秩序的建立要通過雙方合意來完成。我認為應當將農村征地補償協議視為是一種行政合同，原因有以下幾點：第一，從行政合同的主體來看，合同的其中一方是行政機關，另一方是村民委員會；第二，從內容上看，行政合同是為了滿足公共利益的需求，通過行政強制的手段獲得農村集體組織的土地所有權。在實踐中，農村征地補償協議中的土地補償費數額是由村民依據村民自治的法規所確定，村民不能以此提起民事訴訟。而對于補償標準所產生的異議，它的裁決主體是批準征用土地的政府，如果不滿該裁決，依據的是《行政訴訟法》提起訴訟。

二、農村征地補償協議的訂立規制

農村征地補償協議是由村民委員會和政府通過平等協商，在規定的法律程序中制定的協議。所以，農村征地補償協議的訂立需要從主體和程序上去考察。

(一)征地補償協議的訂立主體

農村征地補償協議的訂立主體是村民委員會和當地政府機關，在實踐中，主要是政府統一征地辦公室。村民委員會是基層群眾性自治組織，在農村征地補償協議中，它被賦予了相應的職權，但是現行法律并未作出具體明確的規定，這導致大多數人對于村委會的職權有各種各樣的理解。所以，應當建議法律將村民委員會的職權做更加具體明確的解釋，這樣就能避免今后為其主體資格進行不斷論證的煩惱。

另一方主體就是政府統一征地辦公室。在實踐中，縣一級統一征地辦公室，通過授權負責土地征收的工作，作為縣政府的代表與村委會訂立征地補償協議，市政府來代替它承擔相應的法律后果。當補償安置的協議訂立之后，再由相應的政府作出公告，并征求村委會和村民的意見。但到目前為止，我國尚未確立針對調整農村土地征用補償的專門法律規定，由于對應規定的缺失，這就造成了公權力行為缺少相應的法律授權規定，當公權利在干預私權利的同時就沒有相應的監督。

(二)征地補償協議的訂立程序

《土地管理法》第四十八條規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。然而，在實踐過程當中，農民卻沒有過多的參與訂立程序。在很多政府征地的過程中，“兩公告一登記”制度并沒有得到很好地貫徹與執行。當村委會和政府討論補償安置的相關標準時，通常只和村民委員會中的小部分決策人溝通，并非傾聽了大多數村民的意見。在過程中，村民的參與度很低，對于應當享有的權利，沒有得到充分的保障，對于補償協議中一些涉及自身利益的條款，并不能平等的參與協商。

三、農村征地補償協議的救濟途徑的完善

依據我國現行相關法律的規定，村民在征地補償以及安置的過程中，當他們的利益受到侵害時，一般通過的救濟程序主要分為兩種，一種是司法救濟，另一種是行政救濟。司法救濟作為其中一種救濟方式，在一定程度上能解決很多矛盾。比如當村委會與村民之間由于補償安置費用的問題所引發的糾紛，依照規定由村民享有的，村民向法院依法提起訴訟，這種情況應當作民事案件來處理。如果該補償款應當歸農村集體組織所享有，村委會對于該筆款項具有管理的職責，那么此時，村民與村委會之間的法律地位就不平等，相應的，法院也不能受理此時村民所提起的民事訴訟。訴至法院的糾紛中，大多數都是關于農村土地征收補償款分配的問題，但我國沒有專門的《征用土地法》，其他相關的法律和行政法規內容也不完善。當前的司法實踐中，法院時而將該類案件作為民事案件來審判，時而將其作為行政類的案件來審判，往往最后做出的審判結果大不相同。所以，建立專門的、有效的解決農村征地補償問題所引發糾紛的機制至關重要，這也是今后解決該類案件的主流趨勢。

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