淺析環境預評在土地儲備過程中的運用

張仕棟

鄭州大學法學院，河南 鄭州 450000

土地儲備法律制度作為國家調控一級土地開發市場的重要制度，其對于實現公共政策目標、穩定土地市場具有重要的作用。土地儲備的內涵是國家通過征收、收購、收回等合法方式將土地進行收儲，對土地進行必要的前期開發與整理進而向社會供地的行為。上海于1996年設立了土地發展中心，拉開了我國土地儲備制度發展的序幕。二十余年間，我國土地儲備制度經歷了從無到逐步完善的發展過程。但是在土地儲備實踐當中，仍然存在著將被污染土地收儲甚至是向社會供應的行為，侵害了公眾的利益、危害了公眾的安全。本文分析了環境預評在土地儲備過程中的作用，明晰了有關土地污染主體的責任，以期促進我國土地儲備制度健康有序發展。

一、以“常州毒地事件”反觀環境預評的重要性

在2015年年底，常州外國語中學的諸多學生不斷出現不良反應與疾病，經過多方調查，發現上述現象的起因竟和常州外國語中學旁邊的一塊土地有關。該塊土地原由三家化工廠使用，化工廠搬離后該塊土地成為了一片化工舊址。事件發生后，經過調查檢測，該化工舊址地下水和土壤中的氯苯濃度分別超標達94799倍和78899倍，該地塊屬于名副其實的“毒地”?！俺Ｖ荻镜厥录眱H是我國近年來土地污染現狀的一個代表，生活中各種土地污染事件亦時常發生。因此在向社會供應土地的過程中，保證待供土地的健康無污染則是保障公眾身體健康的必然要求。

環境預評是防止受污染土地進入土地流轉市場的第一道防線。首先，在土地進行儲備時進行環境預評，可以將不符合儲備標準的土地剔除，保證向社會供應的土地符合相應的環境標準。其次，環境預評措施可以有效防范人居環境風險，維護公眾的環境權益。最后，一塊“無污染、高質量”的待開發土地往往能使土地使用者獲得更大的經濟效益，進而使政府、開發企業、社會公眾達到“多贏”的目的，促進社會、經濟、環境的協調發展。

二、確立環境預評的二階段性

狹義的土地儲備制度僅指國家通過征收、收購、收回等方式將土地進行收儲的行為，而不包括再次向社會供應土地的行為。廣義的土地儲備制度不僅包括將土地收儲的行為，亦包括將土地進行必要的前期開發與整理以待向社會供地的行為。我國目前采用的是廣義的土地儲備制度。

由于我國的土地儲備制度不僅包含“土地的收儲”，亦包括“土地的供應”，因此我們有必要確定環境預評措施的二階段屬性。在將土地進行收儲之前首次進行環境預評，此稱為環境預評的第一階段。對于沒有通過第一階段環境預評的土地，我們不能將其納入土地收儲范圍，待將該塊土地進行污染整治再次預評通過后，方可對其收儲。在將土地向社會供應之前再次進行環境預評，此稱為環境預評的第二階段。對于沒有通過第二階段環境預評的土地，則不能向社會供應。

確定環境預評的二階段性，可以最大限度的防范受污染土地進入土地流轉市場，并且能夠從源頭改善人居環境，滿足人民群眾對良好生態環境的愿望和訴求。

三、確定環境預評的地域范圍

以“常州毒地事件”為例，常州外國語中學受到的環境污染并非來自其自身所占用的土地，而是受到了附近化工舊址土壤污染的影響。并且，每一規劃區內的土地并非是一個封閉的空間，某地塊的土壤污染很可能擴散至附近區域，因此我們不能僅將環境預評的范圍局限于擬儲備地塊的范圍內。

擬儲備地塊范圍內的環境預評，應根據該地塊的前期開發內容進行評估。例如：可能產生重度污染的企業(如化工企業、電池企業、制藥企業、石油企業等)用地，以及國家規定的土壤污染重點監管行業的用地，在將上述用地進行收儲之前必須按照該企業、行業的環境污染特性進行環境預評，對于擬流轉或擬變更用途為居住和商業、學校、醫療、養老機構等公共設施的，須按照國家場地環境調查技術導則相關規定開展場地土壤污染狀況調查評估。嚴格禁止未通過環境預評的土地進入土地流轉市場。

同時也需要對擬儲備地塊的周邊環境進行預評估，以維護周邊居民的環境權益。需對關乎人們切身利益的飲水、噪音、廢氣等區域性環境問題進行檢測并分析，評價土地的收儲與開發對周邊環境的影響程度。

四、明晰土壤污染主體的各方責任

依據《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)第十條第1款規定：“按照‘誰污染，誰治理’原則，造成土壤污染的單位和個人應當承擔治理與修復的主體責任?！蓖瑫r，2014年新環保法也將“損害擔責原則”確定為環保法中的一項基本原則，其含義為：造成環境損害的主體承擔責任。因此，無論是在土地收儲之前或之后發現土地污染情況，皆應由造成土地污染的直接責任主體承擔治理與修復土地的責任。但是，受制于土壤污染的長期潛伏性與污染源的復雜性等特征，實踐中往往很難發現是誰造成了土壤污染，也給確定相關責任主體帶來了不小的難度。環境預評措施可以對解決上述問題提供一定幫助。

《辦法》第十條第5款規定：“土地使用權終止的，由原土地使用權人對其使用該地塊期間所造成的土壤污染承擔相關責任。”土地儲備制度是將土地使用權依法收回，因此符合“土地使用權終止”的情況。在將土地收儲之前進行環境預評，對于預評時發現的土地污染情況，如若不能直接確定責任主體，則應由原土地使用權人承擔治理與修復的責任。

土地收儲后至土地向社會供應之前，此時政府土地管理部門作為儲備土地的代管人，其應行使相應職權并承擔相應責任。如果此時發生儲備土地被污染的情況，在無法確定直接責任主體時，應由具體承擔儲備土地維護、管理職責的機構(如土地儲備中心)承擔起污染土地治理與修復的責任。

另外，各級政府應承擔起相應的補充責任。在無法確定責任主體時，或者責任主體無力承擔污染土地的治理與修復責任時，應由政府出面承擔起相應的責任。政府對環境質量負責是政府對環境的公共管理職責，政府作為受公共委托對環境進行管理的主體有義務尊重、維護并實現公民環境利益。當受污染土地的原使用企業因破產或者其他原因無力修復該土地時，行使公共管理職責的政府有必要采取行動承擔起責任，治理與修復受污染土地，保障公民共有的、基本的環境權益。