刑事立案監督的現實困境及解決途徑

張云燕

天津市河東區人民檢察院，天津 300171

一、檢察機關刑事立案監督存在的問題

(一)立案監督線索來源少

按照《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》規定，刑事立案監督職能由偵查監督部門承擔。結合自身工作職能，偵查監督部門獲取立案監督線索的途徑主要有三條：一是在審查逮捕工作中發現，二是案件當事人向檢察機關控告、申訴和舉報，三是通過刑事司法與行政執法銜接機制獲得。

受審查逮捕案件審查期限和辦案人員力量制約，偵查監督部門很少主動通過摸排走訪獲取立案監督線索，通常是在審查逮捕中發現，或者被動等待控告申訴舉報。而立案是審查逮捕的前置程序，有大量刑事案件在立案偵查后，公安機關并不進行提請審查批準逮捕，使得檢察機關偵查監督部門通過審查逮捕發現立案監督線索十分有限。公安機關以未達到立案標準不予立案，或將應當偵查的案件作為治安案件處理，案件則無法進入刑事偵查、訴訟程序，檢察機關亦無法獲知案件線索。

(二)立案信息了解少

檢察機關基于法律規定和自身在刑事訴訟中承擔的階段性職能，難以實現在立案階段介入案件，掌握公安機關立案的詳細情況，檢警雙方在立案階段存在嚴重的信息不對稱，造成檢察機關立案監督權的行使過于被動。事實上，檢察機關只有充分獲取案件和公安機關立案相關行為的信息，才能合理判斷立案行為是否具備合法性，從而進一步確定是否啟動監督程序。然而，在現行的刑事案件偵查程序下，對于應立而不立的案件，是無法進入檢察機關偵查監督部門視野的。例如，公安機關因警力不足、查辦難度大等原因主動撤案，且案件當事人并未進行舉報申訴，則檢察機關對于公安機關的違法撤案行為就無從知曉。而對于不應該立案而立案的案件，一直到審查逮捕階段，檢察機關才初次接觸犯罪嫌疑人和案件材料，錯誤立案情況才初次有了被糾正的可能，造成立案監督權的缺位和延遲。

(三)檢察機關調查權受限

在現行的《刑事訴訟法》中，沒有關于檢察機關立案監督調查核實的規定。《人民檢察院刑事訴訟規則》作為司法解釋，其位階較低，導致檢察機關開展立案監督調查核實存在依據不足、程序不明、手段欠缺等問題。檢察機關偵查監督部門通過調查核實獲取的證據材料能否作為刑事證據使用，亦無明確規定。

(四)立案監督缺乏剛性約束力

立案監督作為一種事后監督程序存在，其意義在于糾正公安機關的錯誤立案情況，進而阻止或者啟動偵查程序。但是，公安機關作為偵查權掌控方，即使檢察機關對錯誤立案情況進行了監督，立案后偵查的進展，提請批準逮捕、移送審查起訴仍然由公安機關決定。如果公安機關立而不偵，消極推諉，檢察機關并沒有積極有效的約束手段和控制方法。

二、產生問題的原因分析

(一)檢察機關立案監督力量不足

在檢察機關內部，立案監督職能劃歸在偵查監督部門。偵查監督部門同時承擔了審查逮捕、偵查活動監督等職能，近年來，審查逮捕案件數量大幅增加，基層檢察機關“案多人少”的矛盾十分突出，檢察官辦案的主要精力無法顧及立案監督，在內部管理上，對檢察官通常只有審查逮捕工作的考核，對開展立案監督沒有任務要求。客觀上，偵查監督部門有限的監督力量，從廣度、深度上都不具備監督公安機關受案、立案全過程的能力。

(二)立法規定不完善

現行《刑事訴訟法》第111條規定了人民檢察院有權對公安機關應立案而不立案的案件進行監督，對于公安機關不應立案而立案的案件，人民檢察院是否有監督權，《刑事訴訟法》沒有規定。檢察機關開展立案監督的方式方法、程序手段等，《刑事訴訟法》均沒有相關條款做出規定。法律規定的缺位和模糊，造成立案監督權在司法實踐工作中缺乏依據，有名無實，基層檢察機關在行使立案監督權的過程中無從入手，得不到公安機關、行政執法部門的有效配合，嚴重影響了立案監督工作的實際效果。

(三)立案監督與立案標準不統一

現行《刑事訴訟法》規定，公安機關發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍立案偵查。最高人民檢察院發布的《人民檢察院立案監督問題解答》提出，“人民檢察院通知公安機關立案的案件，應當從嚴掌握，一般應是能夠逮捕、起訴、判刑的案件。”這就無形中提高了立案監督的標準。立案監督標準和立案標準的不統一，使檢察機關在行使立案監督權時出現困惑。

(四)案件考核制度不合理

由于受到維穩任務和破案率的影響，公安機關為達到案件業績考核要求，在辦理刑事案件時，通常采取不破不立，先破后立的方式，即在立案前就進行大量的偵查取證工作，如果沒有收集到足夠充分的證據，便不予立案，或者將應立案偵查的案件作為治安管理案件處理，造成大量應打擊的犯罪案件無法進入偵查、訴訟程序。檢察機關同樣面臨業績考核壓力，為了完成立案監督任務，在存在線索來源少、監督力量不足等問題的形勢下，不得不降低姿態，要求公安機關主動提供問題案件，作為立案監督案件來源，監督權有名無實。

三、強化刑事立案監督的途徑對策

(一)拓寬立案監督線索來源渠道

建立檢察機關、公安機關、行政執法機關常態化的工作聯系機制，定期召開聯席會議，從制度層面加強公安機關、行政執法機關配合檢察機關開展立案監督的積極性、主動性。檢察機關偵查監督部門應加強立案監督力量，強化辦案檢察官監督意識，將立案監督數量和質量列入檢察官業績考評體系。與檢察機關內部控申、民行等部門加強溝通聯系，深入挖掘立案監督線索。加強檢察機關立案監督職能宣傳，使案件當事人在發現有公安機關違法立案現象時，及時向檢察機關申訴舉報。

(二)搭建案件信息共享平臺

建設檢警乃至整個司法系統的政法專線網絡，是國家信息化戰略的重要部署。通過技術手段，搭建行政執法機關、公安機關與檢察機關之間的案件信息共享平臺，打破檢察機關無法獲取公安機關和行政執法機關案件信息的障礙，是實現被動監督向主動監督轉變的重要途徑。檢察機關應提升信息分析運用能力，確定重點監督領域，及時發現監督線索。公安機關、行政執法機關通過信息共享平臺，亦能及時獲取檢察機關的監督審核情況，保障刑事立案監督取得實際成效。

(三)完善立案監督相關立法規定

通過完善立法，加強檢察機關刑事立案監督的剛性約束力。《刑事訴訟法》關于立案監督的條款中，應增加檢察機關對于公安機關不應當立案而立案啟動監督程序的相關規定，從而形成立案監督法律規定的完整體系。不同位階法律與司法解釋應統一立案監督與立案的執行標準，為檢察機關提供明確統一的法律適用指向。明確檢察機關在立案監督程序中的調查權，為檢察機關調取證據材料提供法律依據。制定關于行政執法與刑事司法銜接的單行立法，規定對涉嫌犯罪案件的移送標準、期限、程序和證據要求，明確對其行政執法機關責任人的追責程序。明確規定檢察機關在兩法銜接中的監督地位、職責和具體措施等，不斷增強監督剛性。

(四)制定合理的案件考核制度

公安機關在刑事案件中不破不立、先破后立的現象，歸根結底是由不合理的案件考核制度造成，其負面影響是致使大量刑事案件無法正式進入偵查程序，不利于有力打擊犯罪。與此同時，檢察機關沒有“能捕、能訴、能判”把握的刑事立案監督數量，直接影響到偵查監督部門的業績考核。上級部門在制定案件考核制度時，應嚴格遵循刑事立案的標準，細化、明確考核指標，將不利于打擊犯罪、發揮檢察機關監督職能的考核指標摒棄出考核體系，促進檢警雙方規范偵查與監督行為。