雙重改革背景下檢察監督體系的完善

田 婧

德清縣人民檢察院，浙江 德清 313200

一、當前檢察監督體系的現實梳理

(一)監督制度立法缺陷

一項合理的法律制度需要在實踐中不斷完善，檢察監督制度也需要在司法實踐中不斷走向成熟①。我國的檢察監督制度依然存在立法上的不足：一是法條數量少，立法容積小。三大訴訟法中涉及檢察監督的法條不到總數的2%，檢察監督權的實現主要通過刑事、民事、行政三大訴訟法，因為檢察監督權本身具有程序性和訴訟性的特點，法條規范不足，會給檢察監督帶來法律依據不足、監督不力的后果。二是條文過于宣言化、口號化。缺乏具體的監督程序和剛性的保障手段。如現有法條僅規定檢察機關有法律監督權，但怎樣監督、監督效果、法律懲治性措施沒有進一步規定，實踐中有很大的操作空間。

(二)敢于監督意識不強

司法實踐中仍存在“重辦案、輕監督”的思想。部分干警把辦案與監督割裂開來，只注重辦案實績，不注重監督實效。在公檢法關系上，過于注重三機構的互相配合，而忽視了法律監督職能與訴訟中權力制衡作用的準確有力發揮。也有存在為考核而監督的現象，如為了增加考核分值，對共性問題逐案發糾正違法通知書予以糾正或對一些輕微可以口頭糾正的問題上升到發糾正違法通知書。這種只注重監督數量，不考慮監督效果的監督，必然導致監督質量不高，最終使檢察監督流于形式。

(三)善于監督方法不足

當前，檢察機關行使監督權的方式主要以案卷審查為主，從而了解案情，掌握偵查活動開展情況，缺乏主動監督的方法。如檢察機關立案和偵查監督的途徑主要是書面審查偵查機關移送的案卷材料，這些材料完全具備形式要求，就材料審查很難發現監督線索。檢察機關雖有立案監督權，但無法親歷案件的偵查過程，對偵查機關的執法情況也不能全面掌握，所以對有案不立等情況無法實施有效監督。在對偵查活動、刑罰執行活動監督過程中，檢察機關因難以全程同步參與偵查活動或是刑罰執行活動，不能及時發現偵查過程中的違法行為，監督效果大打折扣。

(四)履行監督手段單一

目前較為常見的檢察監督方式如檢察建議與糾正違法通知書，如被建議、被糾正的機關不接受、不執行，由于立法的缺失，檢察機關只能催問、協商，局面頗為尷尬，沒有一種化解的強有力手段來保障，不僅影響檢察機關的權威，也是監督效果疲軟無力。例如，刑事訴訟法賦予檢察機關立案監督權，認為公安機關應當立案偵查而公安機關沒有立案偵查的，可以要求公安機關說明不立案理由，甚至通知其立案，但如果公安機關仍然不立案，則沒有明確其所要承擔的相應的法律后果，所以實踐中就存在許多立案監督的案件，久偵不破的情況。對于檢察建議，有些即使是采納了，反饋的情況也只是泛泛而談。最終導致檢察監督軟弱無力、缺乏剛性，監督效果大打折扣。

(五)檢察監督范圍狹窄

2015年7月，最高檢發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，在部分地區開展為期兩年的提起公益訴訟試點②。2016年1月，最高檢又出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，公益訴訟在全國范圍內如火如荼的進行著。這些不斷的拓展改革，豐富著“檢察監督體系”的內容。但是在司法實踐中，各級檢察機關對專項領域監督探索較少，創新不足，很少作出有特色的專項監督工作。檢察監督的范圍仍停留在傳統的五大領域。

(六)內設機構設置不均

司法實踐中，基層檢察機關內部機構設置仍以辦案機構為主，檢察監督機構僅有民事行政檢察科、刑事執行檢察科。訴訟業務與訴訟監督業務的資源配置失衡。偵監、公訴部門在行使訴訟職能的同時行使訴訟監督職能，雖然可以經由親歷審查逮捕、審查起訴、出庭公訴的提訊、閱卷等訴訟活動，為訴訟監督提供線索，但也導致訴訟監督工作依賴、附屬于訴訟業務，在人員配置、資源投入等方面沒有得到充分重視③。司法體制改革要求落實司法責任制，檢察權運行的主體由內設機構轉變為檢察官，內設機構只是從事相同業務的主任檢察官的聚合體，不再是案件業務決策中的實體存在④。

二、完善檢察監督體系的途徑

(一)增強檢察監督剛性

在立案監督方面，要完善刑事立案監督對象和范圍的法律規定，明確人民法院和人民檢察院的刑事立案監督對象的地位以及人民檢察院對刑事立案主體的“不應當立案而立案”和其他刑事立案活動中違法行為的立案監督權。在偵查監督方面，應從立法上體現偵查監督的“主動性”、“同步性”。偵查監督部門對公安機關從立案偵查到偵查終結期間所實施的監督。在審判監督方面，目前，檢察機關的刑事審判監督手段，主要是抗訴和檢察建議，特別是檢察建議，沒有任何法律上的強制力。可以通過立法改變以前過于抽象、寬泛的法律監督條文，對監督手段、執行、操作作出明確的規定，提升檢察機關對刑事審判的監督的開展效果。在執行監督方面，從立法上保障檢察機關對刑罰執行活動實行適時介入機制，由事后監督改為同步監督，使監督前移，避免事后監督不力。如加強對刑罰變更執行的同步監督、明確監督與制約的法律后果。

(二)加快檢察內設機構改革

1.成立職務犯罪檢察專門機構

隨著檢察機關反貪、反瀆和預防部門轉隸至監察委，全國各地以陸續設立職務犯罪檢察部門以銜接監察委工作，專職檢察環節職務犯罪案件辦理。2017年2月，省院已出臺文件，明確了將成立職務犯罪檢察專門機構，并規定了全省三級院設立的時間表。未來，職務犯罪檢察部門將加強與紀委、監察委的溝通，在工作銜接、辦案流程和偵訴配合等方面完善統一，明確檢察機關與監察機關各自的監督職能定位、完善檢察監督與監察監督的銜接機制、監督方式上的配合機制、權力上的制約機制。

2.配強檢察監督部門

立足強化檢察監督，科學配置檢察職能要認真貫徹中政委、中編辦和高檢院要求，遵循檢察權運行規律，按照訴訟職能與監督職能適當分離、案件管理職能與案件辦理職能適當分離、司法行政事務管理權與檢察權適當分離的原則要求，堅持業務機構與綜合機構同步改、機構精簡和職能優化相結合，將內設機構分為司法辦案、綜合業務、檢察輔助和司法行政四類部門。截至2017年11月份我省檢察機關已順利完成11個市級院、93個基層院內設機構改革。德清縣院通過內設機構改革，將運行幾十年的內設科室模式“拆除”，建立“大部制”內設機構。按照省院機構改革總體原則要求，部門數量由原先的14個精簡為7個，實現檢察職能作用最大化。

(三)提高檢察監督能力

改變“重辦案、輕監督”的傳統思想，樹立檢察官對法律監督的信仰和忠誠，牢牢把握檢察機關的憲法定位和歷史使命，法律監督是行使檢察職權的根本任務和目的。檢察人員作為法律監督的實踐者，不僅要在思想上確立以法律監督為主業的價值取向，而且要以問題為導向去學思踐悟，去改變提升自己的監督能力。在公訴階段，要提高發現和糾正違法的能力、排除非法證據的能力，在扮演國家公訴人的角色過程中要積極主動履行監督職責，既要指控被告人，讓其受到相應的法律制裁，又要向社會公眾揭示法律的嚴肅和不可觸犯，讓每一個案件案件的辦理都體現出法律效果和社會效果。在審查逮捕階段，落實“謙抑、審慎、善意”的理念，要改變只重點關注“捕與不捕”的思維方式和做法，避免出現“該捕不捕放縱犯罪、不該而捕侵犯人權”現象，更加注重對偵查活動的監督，對重大、疑難、復雜案件堅持提前介入偵查，聚焦偵查活動中違法情況，及時監督糾正。

三、拓展法律監督領域的思考

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行駛職權或者不行駛職權的行為，應當督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。根據《最高人民檢察院關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》，各級檢察院將探索建立完善四項制度機制。其中就包括健全行政執法與刑事司法銜接機制以及探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。在深化行政檢察監督方面，我們應重點把握以下三點：

一是拓寬行政執法檢察案源渠道。行政執法監督的案件來源主要是檢察人員依職權發現，也就是在案件辦理過程中自行發現，案源渠道窄，發現滯后。民行檢察部門應當積極拓寬行政執法監督案源渠道，在業務部門之間建立違法線索雙向移送和聯絡員制度，走訪重點行政執法部門排查案件線索，加強法律監督職能的宣傳、調研工作，努力提高業務專業能力和水平，加大行政執法監督力度。

二是積極穩妥推進行政公益訴訟。深化公益訴訟，強化對依法負有監督管理職責的行政機關的監督，依法督促糾正違法行使職權或不作為，對社會影響大、群眾關注度高的民生、環境重點領域加強行政執法監督，切實維護國家利益、社會公共利益。自2017年7月1日起正式啟動公益訴訟工作以來，浙江檢察機關把公益訴訟作為新時代法律監督的重要職能，積極推動檢察工作轉型發展。德清縣檢察院在過去的一年立案辦理行政公益訴訟案件25件，啟動訴前程序案件26件，發出檢察建議25份。

三是優化行政檢察內外部工作環境。行政檢察工作的發展離不開黨委、人大、政府的支持，工作中要加強溝通交流，為行政執法監督創造良好的外部環境。加強與相關單位和部門的協作配合，共同研究制定開展行政執法監督的規范性文件，搭建行政檢察與行政執法工作協作配合平臺，開創行政執法檢察監督工作的新局面。2017年以來，德清縣檢察院聯合縣委、縣政府先后出臺了《關于建立行政執法監督協作機制的若干意見》、《關于支持檢察機關提起公益訴訟工作的意見》，進一步加強行政執法監督，有助于形成監督合力。

[ 注 釋 ]

①劉清生.論檢察監督權[D].湘潭大學，碩士論文，2002.4.

②王顥鈞.“檢察監督”有何新意[N].京華時報，2016-7-22.

③汪建成，王一鳴.檢察職能與檢察機關內設機構改革[J].國家檢察官學院學報，2015(1).

④夏陽，高斌.司法責任制視野下檢察機關內設機構“大部制”改革思考[J].人民檢察，2015(20).