改革背景下檢察機關強化法律監督的思考

季青偉

杭州市西湖區人民檢察院，浙江 杭州 310013

一、引言

《憲法》第一百三十四條規定：人民檢察院是國家的法律監督機關。習近平總書記指出并強調：“中國檢察機關是國家的法律監督機關，承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監督等職責，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。”

2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實、證據經得起法律的檢驗。”這對法庭審判的實質化以及提升審判質量確立了明確的標準。2016年，國家啟動監察體制改革及相關試點工作，將檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權以及職務犯罪預防的職能權限轉隸至新成立的監察機關，這對我國檢察制度以及檢察機關的法律監督職能產生了重要影響。2017年，《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》正式確立由檢察機關提起民事和行政公益訴訟，進一步拓展了檢察機關法律監督的空間。檢察機關面對當前的改革形勢和變化，如何化挑戰為機遇，聚焦主責主業，強化法律監督，值得進一步思考。

二、檢察機關法律監督面臨的挑戰與機遇

(一)訴訟制度改革之“以審判為中心”

《中共中央全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“以審判為中心”，“以審判為中心”就是以庭審作為整個訴訟活動的中心環節，通過審理來認定證據、查明事實、適用法律，法官在全面聽取控辯雙方的意見后，依據證據裁判規則依法對案件進行裁判。

長期以來，在刑事訴訟過程中，對偵查權的制約相對不足，“相互配合、相互制約、相互監督”的刑事訴訟原則往往淪為形式。在“偵查中心主義”主導之下，偵查機關根據檢察機關指控犯罪的需要進行案件偵查，卻異化為檢察機關被迫支持偵查機關的偵查成果，法官的裁判也主要依靠偵查機關在偵查階段收集、提取的各類案件材料，以案卷中的證據材料進行事實認定，實際上還是以偵查階段的案卷為中心，這種辦案模式雖然在司法實踐中能夠提高審判效率，但往往損害了案件審判質量。

“以審判為中心”的訴訟制度改革對偵查、起訴、審判等刑事訴訟職能而言既是機遇，同時也是一種更高的要求標準。“以審判為中心”的訴訟制度改革提出“完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。”可見，檢察機關的訴訟監督職能只能加強不能削弱，只有充分、有效發揮檢察機關在訴訟監督中的作用，才能有效確保審判在訴訟中的中心和決定性作用，保障程序正義，維護司法公正，實現訴訟制度的改革要求。

(二)監察體制改革之偵查權轉移

十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國監察法》，明確監察機關對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、權力尋租、玩忽職守、徇私舞弊等職務違法和職務犯罪的調查權，實現了國家監察和反腐敗的全覆蓋。長期以來，檢察機關在實踐中的法律監督效果，基本上是以職務犯罪偵查權為基礎，職務犯罪偵查權是檢察機關實施法律監督的后盾和最具剛性權力，能夠確保法律監督的實施效果。職務犯罪偵查權轉移之后，檢察機關的法律監督在實踐中必將受到重大影響。甚至有觀點認為：“監察體制改革將原本屬于檢察機關的職務犯罪偵查權整合至新組建的監察委員會，監察委員會取得職務犯罪偵查權，實際上取得了遠比此前檢察機關更大的法律監督權，從而在事實上取代檢察機關，成為真正意義上的法律監督機關。”[1]

將職務犯罪偵查權從檢察機關轉移至監察機關，雖然客觀上使檢察機關失去了“拳頭”，法律監督的方式和手段也面臨著調整，但同時也是一種新的發展機遇。從形式上看，檢察機關依然具有法律監督機關的憲法定位。況且，監察體制改革是國家政治層面的體制性改革，是人民代表大會制度這一根本政治制度的改革，檢察機關職權的完整性和獨立性并未因此而受到影響，與監察機關在職責和權限方面也并不存在沖突和矛盾。從實質上看，檢察機關的法律監督遠遠大于職務犯罪偵查權的范圍。法律監督實質上就是訴訟監督權，即檢察機關有權對刑事、民事、行政訴訟活動進行法監督，從另一個角度而言，隨著職務犯罪偵查權的轉移，檢察機關可以將更大的精力投入到法律監督中來，專注于法律監督的主責主業，維護公平正義。

(三)法律監督新拓展之公益訴訟

履行法律監督職能，維護國家和社會公共利益，是檢察機關的一項重要責任和使命。由檢察機關提起公益訴訟，既是維護國家和公共利益的需要，也是促進行政機關依法行政、推進依法治國方略的重要方式和途徑。2017年6月，《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條均分別增加一款，正式從法律層面確認了檢察機關提起民事與行政公益訴訟的合法性，也明確規定了案件范圍、訴前程序、起訴資格等基本制度。

檢察機關作為法律監督機關其職能應當并包括民事和行政法律監督。由檢察機關代表國家和公共利益提起公益訴訟，也是法律監督機關職責應有之義。檢察機關提起公益訴訟制度的建立，創設了一種機關監督機關的新型司法監督新路徑，在我國司法治理建設體系中具有里程碑式的意義。

三、檢察機關強化法律監督的方向與路徑

(一)強化對偵查權的監督

偵查監督是檢察機關實施法律監督環節的起點，沒有檢察機關對偵查機關偵查行為的引導與監督，就無從發現、糾正和有效改進偵查中的違規、違法行為，案件證據的真實、合法、關聯性就難以保證。偵查監督是法律監督的重要組成部分，但在“偵查中心主義”的影響下，因立法規定粗疏與缺失、績效考評機制和人員短缺而導致的監督信息有限、監督手段乏力、監督效果差、弱等問題，選擇性監督、事后監督、軟性監督、零散監督等現象一度較為突出。[2]“以審判為中心”要求嚴格依法收集、固定、保存、運用證據，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。偵查監督就在于保障達成此目的，通過對取得證據的真實、合法、關聯性方面對偵查行為進行引導、監督，確保證據經得起庭審的檢驗，保證審判活動的正常順利進行。在以“以審判為中心”的改革要求下，可以從以下兩個方面強化偵查監督職能：

1.確立并完善檢察引導偵查活動制度。司法證據標準的統一性要求，需要確立并完善檢察機關對偵查行為的引導模式，在“以審判為中心”訴訟制度改革下，確立由檢察機關對偵查取證行為進行引導，可以從根本上解決當前存在的辦案標準不統一的問題；賦予檢察機關有效的制約、監督權，可以源頭上將存在瑕疵、違法問題的案件排除出審判程序。

檢察機關引導偵查活動。首先應當明確檢察機關引導偵查的具體方向，即刑事政策、法律適用、證據收集、偵查方向等方面的引導；其次應當明確檢察機關引導偵查案件的范圍、時間、條件、方式以及具體的程序；最后要明確偵查機關對于引導偵查的執行措施及反饋制度，同時在重大疑難復雜案件方面的溝通、銜接配合與制約方面予以強化。

2.強化并完善監督偵查活動制度。檢察機關強化并完善對偵查活動的監督制度。一是要確立偵查機關與檢察機關案件信息的共享模式，完善信息共享機制，確保檢察機實時知曉偵查動態及案件進展情況；二是要繼續探索公安派出所檢察室對刑事偵查活動的監督，延伸偵查監督職能，并可通過定期巡查、專項監督等監督手段和方式，擴大偵查監督的范圍；三是要明確偵查機關不執行檢察建議、糾正違法通知書等的方式程序性制裁措施，增強監督的實效性；四是要嚴格落實證據裁判規則和非法證據排除規則，確保偵查、審查起訴的案件證據符合庭審實質化的要求，經得起事實、法律的檢驗。

(二)強化審判監督效果

審判監督一般表現為兩方面內容：一是對庭審的監督，二是對一審裁判及生效裁判提起抗訴的法律監督。[3]“以審判為中心”的訴訟制度改革明確提出：“完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督”。

作為維護社會公平正義的最后一道防線，審判權具有對案件的實體處分權。“以審判為中心”的訴訟制度改革要求審判者以客觀中立的立場和角度，獨立行使裁判權，所有與案件有關的證據都要在法庭上舉證、質證，使法官真正在判決中發揮決定性作用。檢察機關對于審判活動的監督，首先是建立在不妨礙裁判者依法獨立行使審判權的原則基礎之上，讓法官依據訴訟裁判規則作出公正裁判；其次檢察機關要進一步強化對庭審程序違法性上的制約，確保訴訟程序合法；最后，以抗訴為重點加強刑事審判監督，積極拓展“抗源”、找準“抗點”，尤其要側重于對于確有錯誤的判決、裁定的抗訴工作，維護司法的公正性和權威性。

(三)平衡與監察權的關系

1.依法采取強制措施。《監察法》規定，對監察機關移送的案件，人民檢察院依照《刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施。職務犯罪行為本身具有部分特殊性，檢察機關在對監察機關移送的職務犯罪案件上，要嚴格把握強制措施的適用，既要踐行寬嚴相濟的形勢政策，又要綜合考量犯罪事實、危害性、是否有礙訴訟、人身危險性等各方面，在逮捕后同時加強羈押必要性審查。

2.依法行使審查起訴權。在強調庭審實質化的今天，監察機關調查的職務犯罪案件同樣要經得起事實和法律的考驗。為此，《監察法》規定：“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。”監察機關在職務犯罪調查階段雖然不適用《刑事訴訟法》，但《監察法》對于職務犯罪證據的要求與標準與《刑事訴訟法》是統一的，監察機關對職務犯罪的調查，不應僅僅關注證據的收集和犯罪事實的調查，更要考慮移送審查證據的客觀性、充分性與合法性，以達到對犯罪嫌疑人成功追訴的目的。檢察機關在審查監察機關移送審查起訴的案件，事實不清、證據不足的，要充分利用法律賦予的補充調查權實施法律監督，退回監察機關補充調查。犯罪事實清楚，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，依法提起公訴。

3.有效發揮互相監督作用。監察機關的監察對象涵蓋所有行使公權力的主體，檢察機關也受到監察機關的監督。檢察機關作為國家的法律監督機關，也有權監督監察機關的職務犯罪調查活動。因此，在職務犯罪案件中，調查權與法律監督權是一種互相監督的關系。《監察法》也明確了監察機關在調查職務違法和職務犯罪時與審判機關、檢察機關以及行政執法部門之間的互相配合、互相制約關系。因此，為保障檢察機關在面對監察機關的職務犯罪調查權時依然能夠有效行使法律監督權，有必要對監察委員會就檢察院、法院等司法機關人員的調查權的條件及方式等方面予以適當的限定，從而更好地保障職務犯罪中互相配合、互相制約監督關系的有效發揮。

(四)深入推進公益訴訟

1.尋找突破口與切入點。檢察機關提起公益訴訟，要善于把影響地方社會穩定和和諧發展，人民群眾熱切關注的社會焦點問題作為公益訴訟工作的切入點和突破口，使公益訴訟更好地服務于地方經濟社會發展和社會治理的需要，真正體現其公益職能；同時在檢察機關內部，建立公益訴訟部門與刑事訴訟部門之間的線索信息交流和共享機制，從刑事部門辦理的刑事案件中尋找公益訴訟切入點，深挖案件背景，維護公共利益。

2.優化外部環境建設。檢察機關提起公益訴訟，除了優化內部職能以外，還需要外部環境的優化配置，為公益訴訟提供良好的外部環境，這離不開地方黨委和政府、人大以及人民法院的支持和配合，尤其是作為行政公益訴訟被告主體的行政機關的理解與配合。因此檢察機關要爭取以上四個方面的配合，為公益訴訟提供支持和良好外部環境。

3.賦予有力的調查取證權。在公益訴訟中，現行立法尚未對檢察機關的調查方式進行明確規定，致使檢察機關在調查取證時無法采用充分有力的調查手段，此方面的制約，致使許多案件難以及時查明、證實，從而拖延案件辦理的進度，甚至使得案件無法推進，最終使侵權者無法受到法律的懲處，國家和公共利益難以及時有效維護。因此，有必要賦予檢察機關在公益訴訟調查取證過程中必要時采取搜查、查封、扣押、凍結等措施，以保證檢察機關的調查取證充分、及時、有力。

四、結語

法律監督是檢察機關的基本職能，只有強化法律監督，才能維護司法權威，維護公平正義；同時，只有彰顯司法的權威性，才能深化法律監督，維護公平正義。檢察機關在新時代改革背景之下，要以敢于監督、善于監督、規范監督、依法監督的勇氣和決心，開創新時代法律監督新局面。