試論政府采購合同法律性質

王天穎

西北政法大學行政法學院，陜西 西安 710000

我國《政府采購法》規定“政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權利和義務，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”但并未將政府采購合同定義為民事合同，學界的論爭也從未停止，這更加說明了厘清其法律性質對于完善政府采購制度具有的重大意義。

一、政府采購合同法律性質之觀點概述

(一)民事合同說

該說認為政府采購行為是一種市場上的交易行為，雙方當事人法律地位平等，政府僅作為合同的一方當事人。在交易過程中，并無行政權力的介入。且法律明文規定政府采購適用合同法，而合同法又是調整平等主體之間協議的法律規范。因此，政府采購合同應屬于民事合同。

(二)行政合同說

持行政合同說的學者們認為，政府采購合同是政府運用財政手段進行宏觀調控的手段，其最初便帶有行政的目的，其次，政府采購合同當事人一方恒為行政機關，其可以對供應商提出特定條件，所以雙方的法律地位亦不平等。但考慮到政府采購活動不僅旨在公共利益，因而又產生了以下論說。

(三)混合合同說

該說認為，政府采購合同是游離于民事合同與行政合同之間的混合型合同。因為單純地將政府采購合同歸為民事合同或者行政合同都有其缺陷。①也就是說，在實踐過程中，應當將合同中涉及公共利益的運用行政法調整，其中的民事部分運用民事法律進行調整。

二、政府采購合同法律性質界定之利弊分析

(一)政府采購合同作為民事合同的問題

由前述可知，政府采購合同作為民事合同是以維護市場競爭秩序以及當事人之間平等地位為出發點的，但綜合來看，作為民事合同的政府采購合同可能存在諸多問題。首先，不利于相對人的權利救濟，當雙方當事人就一個民事合同出現糾紛，理應運用民事法律規范來解決，但在民事審判中，采用“誰主張，誰舉證”的方式，這就極有可能導致相對人(供貨商)調取證據困難，從而承擔舉證不能的不利后果。其次，政府采購合同與民事合同所追求目的可能相沖突，有學者舉例，在保護中小企業的政策目標下，若中小企業與大型企業競爭，即便中小企業無價格優勢，其仍可憑借傾斜政策勝出。而民事合同具有相對性，其僅追求雙方當事人的最大化利益，由此作為民事合同的采購合同便難以實現宏觀調控的相關政策目標。

(二)政府采購合同作為混合合同的缺欠之處

深入分析可知，若將政府采購合同定性為混合合同，從表面上看，似乎解決了民事合同和行政合同的紛爭，雖然如此地拆分訴訟在理論上可行，但在我國公法私法較為分明的當下，經過這樣審理的案件不僅耗時過長，而且會給當事人和法官造成困擾，程序冗雜，操作不便，違背了高效原則，不僅如此，以此方式得來的“遲到的正義”也很難為當事人所接受。

三、明確政府采購合同為行政合同之必然

結合以上論證，可以從合同本身出發，通過分析其特性及作為行政合同的益處來斟酌政府采購合同的法律性質。

(一)政府采購合同體現行政法上的權利義務關系

《政府采購法》規定，政府采購合同的一方當事人恒為國家機關、事業單位和團體組織，這一特點與行政合同的固有屬性相契合。其次，行政機關在采購中享有行政優益權，如資格審查權、處罰權等，而這些權力反過來就是供應商應承擔的義務，例如按照要求提供材料以備審查，在實施了不良行為時接受處罰等等。但相應的，供應商在合同中也享有一定的權利，同時也是行政機關的義務，例如供應商完成采購項目，享有獲得報酬權，行政機關具有向供應商支付報酬的義務等。②這也與行政合同中行政法上的權利義務配置相統一。

(二)有利于行政機關對采購合同進行監督

政府采購合同涉及公共利益，若合同出現問題，其損害范圍將遠遠超出合同雙方，所以應于采購部門之外設立監管機構。我國《政府采購法》規定，政府采購監督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監督檢查。通過監管機構的獨立監管，使得政府采購活動得以循著合法合理的軌道進行。換言之，當采購合同作為民事合同出現，監管部門只能在合同訂立以前的時間段內行使權力，這樣會形成法律漏洞。因此，只有采購合同被定性為行政合同，監管機構才有權對其進行全程監管，徹底遏止串通投標等現象發生，從而保障合同的順利履行，維護國家法律的權威。

括而言之，隨著行政合同從產生到如今逐漸被司法實踐所接受，從對政府采購合同法律屬性的界定出發，基于公益性與公權力因素③的考量，應當建立行政合同相關配套法律制度，并由立法確認政府采購合同屬行政合同范疇，從而最大程度地維護和實現公共利益。

[ 注 釋 ]

①何紅鋒.政府采購合同法律性質再探析[J].中國政府采購，2017(2).

②范旸旸.政府采購合同的性質研究.碩士學位論文[D].上海大學法學院，2016.31.

③楊欣.論行政合同與民事合同的區分標準[R].行政法學研究，2004(3).