監護制度中“社會監護組織”的選擇
——以老年人為例

李 彬 張 琦

中國礦業大學(北京)，北京 100083

一、《民法總則》頒布前監護組織的選擇

原《民法通則》第17條中規定：“沒有第一款規定的監護人的，由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。”其中由所在單位監護是指其在缺乏前款規定的自然人監護的情況下，可以由單位或公權力進行監護救濟。除此之外，村委會與居委會分別作為農村與城鎮居民基層自治組織，作為一個小單位與基層群眾具有最直接的聯系，對村民、居民了解程度高，是連接群眾生活與政府的紐帶，在社會監護中起著重要作用。而在村委會居委會監護能力不足的情況下，在人民當家作主的中國，強調民政局作為政府部門的兜底監護責任是非常值得提倡的。

二、《民法總則》增加社會組織監護的必要性

(一)單位履行監護職責的意愿和能力逐漸缺乏

王利明教授在對《民法總則》的解讀中提到：“當時在《民法通則》制定時，很多單位既承擔經濟職能又承擔社會職能，現在，有越來越多的不具備社會公共管理職能的單位，這些類型的單位已不適宜擔任監護人。”這也正體現出法律需要隨著時代的發展而變化。在社會主義市場經濟的條件下，一方面，基于工作壓力、薪酬條件、工作社會地位、員工個人價值觀等條件的影響，就業人員流動性較強，固定單位監護缺少穩定性。另一方面，現如今單位的社會職能弱化的情況下，使單位承擔與經濟職能相分離的監護職責已不符合單位發展的要求。

(二)有監護意愿和能力的社會組織增多

狹義的社會組織是指為了實現特定的目標而有意識地組合起來的社會群體。現如今隨著社會的發展，承擔社會職能的社會組織逐漸增多。在本文所述的限制民事行為能力老年人的監護中，如慈善機構、慈善養老機構等社會組織，基于其具有的非營利性、自發性、專業性，在老年人的監護方面，具有更強的意愿和能力。

(三)有益的補充作用

《民法總則》中保留了村委會、居委會或民政局的監護功能及其享有的監護或指定監護的權力。但村委會、居委會基于其自身性質與資本限制，監護能力有限。如“彭州流浪少年村委會監護”案例中，最初，由彭州市隆豐鎮派出所向隆豐鎮高皇村村委會致函，將雷雷的臨時監護權委托給村委會。但監護接近一年的時候，便出現了問題。監護缺人員、資金匱乏、監護非專業，最初的監護計劃很難再實行下去，同時少年還染上惡習。《民法總則》中規定的有愛心的個人或其他社會組織監護，可以為國家監護起到有益的補充作用。“村委會確實僅能在生活照顧方面盡力，其他方面沒有這個能力和條件，這也是一個現實，也正說明了"國家監護"其實需要更多的專業人士和專業組織。”

三、《民法總則》第27條關于社會組織監護的現狀分析

(一)實質是監護社會化的增強

傳統民法在監護上采取“家庭自治原則”，不管是未成年人、完全無民事行為能力人還是限制民事行為能力人的監護，大多由其或遠或近的親屬擔任監護人。《民法總則》進一步將監護范圍擴大到社會，引入社會力量彌補家庭監護和國家監護的不足。《中華人民共和國老年人權益保障法》第五條規定“國家建立多層次的社會保障體系，逐步提高對老年人的保障水平。國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。倡導全社會優待老年人。”監護社會化的擴大更加印證了我國在建立多層次的老年人社會保障體系上邁出了新的一步。對于年事已高對自己的生活照顧不方便而又沒有親人監護的老年人來說，社會力量監護比較國家監護而言更加溫和且具有針對性。

(二)社會組織自愿承擔，不具有強制性

該條文除了在主體上強調“有關組織”之外，在主觀意愿上強調“愿意”，即自愿承擔，不具有強制性。村委會、居委會在其中只起同意作用。擴大社會監護的立法目的在于提供給限制民事行為老年人更好的生活保障，有監護能力同時兼具監護意愿的社會組織或個人才能更好地滿足立法的目的。

四、關于社會組織監護的選擇的立法建議

關于從立法方面規定滿足什么樣地條件才能夠具備對老年人進行社會監護的資格，或者哪些社會組織具備社會監護的條件，筆者認為，有兩種立法模式值得借鑒，具體如下：

(一)立法模式一：立法解釋規定與個人申請并行模式

即承擔社會監護責任的條件法定，有監護意愿與監護能力的組織申請，政府和民政部門給予承擔監護責任的組織一定的獎勵和支持。

此種模式為雙向選擇。在法律沒有對滿足什么樣的條件才能夠具備對老年人進行社會監護的資格的情況下，社會組織沒有一個具體的標準，很難將新法案中的這一亮點規定執行下去。立法應該從哪些方面規定社會組織承擔社會監護應該具備的條件呢？筆者認為最重要的還是以下幾個方面：

1.法定組織性質條件與經濟實力條件

監護社會化的自愿性一定程度上決定了有關個人和其他組織監護的社會公益性，即非營利性。非營利組織是自然人、法人或其他組織主導設立的非利性及非政府性的組織，乃是社會建設的重要主體。在老年人監護領域，慈善類非營利性組織暨慈善公益組織、社會養老院等機構的作用不容小覷。此外，還要有必要的經濟實力，承擔贍養老年人所必要的資金支出，包括如解決衣食住行所需要的最基本支出、養老保險金、老年人健康醫療費用、住所費用以及老年人精神生活需要的費用等。

2.法定申請程序

(1)社會監護登記。村委會、居委會或者民政部門，負責對所轄區域的65歲以上老年人的身體、精神狀況進行定期普查，為年事已高或者其他疾病而全部或部分無法處理自己的事務，又缺少監護人的老年人設立“社會監護登記”。同時，政府建立全國統一的老年人社會監護登記網站，村委會、居委會或者民政部門負責在網站上進行注冊登記，公開申請登記信息。

(2)監護組織資格審查。有關組織經過查看各種信息，從公開申請登記的老年人中選擇有意愿監護的對象，向報備的當地村委會、居委會或者民政部門申請。當地村委會、居委會或者民政部門要對申請的組織進行資格審查，審查該組織是否具備如前所述的各種必備條件。

(3)書面征求被監護老人的意見。如前所述，所需監護的老年人被評定為限制民事行為能力成年人是基于其年齡或身體狀況且無生活自理能力，但其并不存在精神上的缺陷，仍然有決定是否愿意接受監護的民事行為能力。老年人有權了解申請監護的有關組織的相關條件，決定是否接受其監護。社會監護在得到當事人的書面同意后方可產生法律效力。

(二)立法模式二：立法解釋直接規定某些組織承擔社會監護責任

此種模式為法律直接規定哪些社會組織有義務進行社會監護。具有法定監護義務的社會組織，依法監護本轄區范圍所有限制民事行為能力老年人。

第一種方法是在此種直接規定下，立法者全面考慮當前社會上現存的各類社會組織的組織性質、經濟條件、歷史傳統等各個方面，確定哪些固定的社會組織具有承擔社會監護責任的能力。

《民法總則》第二十四條第三款規定的對于申請認定成年人為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人時對有關組織的界定，以及《民法總則》第三十六條規定的有權申請撤銷監護人資格的組織均為“居民委員會、村民委員會、學校、醫療機構、婦女聯合會、殘疾人聯合會、依法設立的老年人組織、民政部門等。”在這其中，居民委員會、村民委員會、醫療機構、依法設立的老年人組織、民政部門在老年人社會監護的選擇上具有借鑒意義。

另外，各級政府可以在本轄區范圍內設立專門養老機構，作為承擔老年人社會監護的專職機構。

相比較兩種組織選擇模式而言，筆者認為，在當前第一種模式比第二種模式的可行性更強。首先，第一種模式很好地實現了雙向選擇，可以避免組織選擇的強制性，充分保證老年人自身的意愿。另外，看似比較合適的選擇建立專門養老機構承擔監護責任，在實施起來較為困難。隨著老齡化的深入，需要進行社會監護的老年人增多，建設專業機構的數量也必須隨之增加。在全國各地區建設專業機構，則需要耗費非常多的人力物力財力，且專業監護人員的缺乏也制約著這一想法的實施。

總而言之，《民法總則》在監護制度的規定中擴大了被監護成年人的對象范圍，這是我國的民法邁出的非常重要的一步。然而好的立法必須要有相應的配套措施，對于具體的細節，事無巨細地用立法解釋進行闡述和規定，對于保障立法目的，保障法律的實施方面具有重要意義。