論合法行政原則與合理行政原則

徐興衛

云南財經大學，云南 昆明 650221

行政法作為一個獨立而又重要的部門法，涉及的內容覆蓋我們社會生活的各個領域，觸及到社會的每一個角落。行政法部門規制的范圍豐富多彩、涵蓋世間萬象，可以說是“上管天，下管地，中間管空氣”。伴隨著現代社會管理事務的增長，21世紀的今天，經濟、科技、環境、文化、民生迅速發展，行政權力日益擴張，但是無論如何行政權力如何擴張，行政主體在行使行政權力的時候都必須嚴格遵守合法行政原則與合理行政原則這兩個原則。合法行政原則、合理行政原則是作為行政法的最基本的原則，有其獨特的地位、內涵以及具體要求，對于行政主體在行使行政職權的時候具有重要的指導作用。然而合法行政、合理行政這兩者之間又有其不同的涵義和價值，通過研究分析其中所蘊含的具體要求，筆者認為合理行政的比合法行政的要求更高，更符合新時代的中國對于公平正義的法治追求。

一、合法行政原則的內涵

首先，合法行政原則是行政法的首要而又核心的原則，其地位是不可替代的，是建設法治國家、法治政府的必然要求和前提。它是指在行政立法方面、以及在行政執法方面必須依據法律規定，符合法律規定的具體要求，不能違反，不能抵觸法律。其次，合法行政原則要求行政主體在做出行政行為時必須嚴格遵守憲法、以及其它法律法規、自治條例和單行條例等等。不擁有行政法規范以外的特殊權利，如果行政主體不能按照規定履行自己的職責，在相關法律規定范圍內行使自己的權利，而是違背并超越了規定的權限，那么其行政行為無效，對于這種行政違法行為行政主體依法應當受到制裁，并應當要求承擔行政主體因違法行為所負的法律責任。最后合法行政原則又包含兩方面的內容，一方面是實體性的合法，另一方面是程序性的合法。行政主體在行使權力的時候不僅要嚴格遵守實體性規范，而且要遵守程序性規范，如果違反了實體性規范或者程序性規范，都是違背了合法行政原則。

二、合理行政原則的內涵

合理行政原則是行政法部門基本原則的另一個極其重要的組成之一，它指的是行政主體在行使行政行為時既要按照法律、法規以及規章規定的前提要求進行考量，更要吻合該法律規范所要達到的法律精神和目的，符合公平以及正義的法治目的。[1]合理性原則中的“理”是指整個社會中人民群眾共同追求和遵守法理，這種“理”是更低要求的理，即行政主體作出的行政決定，應當具備一個思維正常而又理性的一般人所應當有的理性，并且能夠符合科學正義和社會公德。

三、合法行政原則與合理行政原則的分析比較

合法行政原則與合理行政原則都有其不同的具體內容和要求，分析并思考比較這兩個原則，可以清楚的理解它們之間的聯系與區別

(一)合法行政的具體內容的分析

一方面，合法行政原則要求法律優先。所謂的法律優先是指行政必須受到當下法律的約束，不得實施任何違背法律的決定或者措施。[2]其具體要求有二，其一是在行政立法方面，行政機關在作出規定或者決定時，都不得與法律相抵觸，也不得作出不符合于現行法律的規范內容，這里的法律指的是狹義的法律，否則行政機關作出的規定或者決定違法，在法律評價為無效，不能取得法律上的效力。其二，在行政執法方面，行政主體有責任積極的履行現行有效的行政法律規定，如果行政主體怠于行使自己的職責，那么將構成不作為違法。

另一方面，合法行政要求法律保留。所謂的法律保留是指行政行為的實施必須有法律的授權，以法律的明文規定為依據。否則不得為之，即法無授權即禁止，這里的法律是指狹義的法律。其具體要求有二，其一是在行政立法方面，立法機關保留了對一些法律事項的立法權限，行政立法禁止消極的不違反法律為標準，還需要相關法律的具體明確授權。按照法律的規定只能由法律規定的事項，行政機關只有在獲得授權后，行政立法才能做出規定或者決定。其二是在行政執法方面，行政主體在沒有立法文件規定的事項和權限時，不得作出影響公民、法人以及其他組織合法權益的行政行為。例如，教育機關對違法教育法律規定的教師進行行政拘留，該行為就違反了行使公權力“法無授權即禁止”的要求，應認定為無效，依法承擔相應的法律責任。

(二)合理行政原則具體內容的分析

首先，合理行政原則要求公平公正對待行政相對人，不偏不倚，不徇私情，針對相似的情況應當相似的處理，不得主觀臆斷實施差別對待。其中的公正不僅

僅包括了實體上公正，而且還涵蓋程序上公正。其中實體公正要求行政主體及其工作人員不能假公濟私，在對待行政相對人時由主觀意愿決定處理結果；另外就是要求行政主體要做到相似情形相似處理，不一樣的情況要區分處理。而程序公正則要求行政主體及其工作人員不能處理與自己利益密切相關的事項，也不能私下接觸當事人，接受當事人的求見、宴請，而且在做出不利相對人的行政行為時，要通知行政相對人，聽取相對人對相關事實理由和依據的陳述和辯解。

其次，合理行政原則要求關注相關要素，不關注無關事項。行政主體在作出行政決定或者進行行政裁量時，只能考慮立法的規范、精神、等相關成份，不考慮不相關的因素。例如，環保執法部門在對各個企業進行執法檢查時，只查處私人企業的違法排污行為，而對國企違法排污行為不予處罰。這樣就是考慮了無關的原因，就不符合合理行政的原則要求。

最后，合理行政原則要求遵守比例原則。比例原則是指在采取某項行政行為時，必須權衡好公共利益目標的實現與行政相對人合法權益的保障之間的關系，若為了實現公共利益的目的而可能采取對行政相對人不利的措施時，應當將負面影響降到最低限度內，而且要保持二者之間適度的平衡。

四、結論

首先，不管是合法行政原則，還是合理行政原則，都是行政法治的原則的子原則，都涉及到行政活動的始終。在行政執法活動中既要合法行政又要合理行政，不能只強調合法行政，而忽視合理行政；也不能只強調合理行政，而忽視合法行政。其次，合法行政是行政法治的首要而又核心的原則，是行政立法、行政執法的首要而又核心的原則，其它的基本原則則是合法行政原則的擴展性原則。而合理行政原則是行政法治的填補原則，如果違反了合理行政的要求，就可能違反了合法行政的要求；而如果違反了合法行政的要求，則一定違反了合理行政的要求。再次，合法行政原則是形式行政法治的范疇，而合理行政原則是實質行政法治的范疇。與合法行政原則注重形式主義的要求不同，合理行政原則更加強調和追求實質形式的公平、正義、權利、平等的要求。最后，合理行政原則與合法行政原則相比，要求行政執法活動“遵法、有理、講情”，不僅要求嚴格執法，更要求在執法活動中體現人文關懷，這更符合新時代背景下全面依法治國的精神和目標。