淺議公證機構(gòu)體制改革中的問題及建議

孫 兵

綏化市公證處，黑龍江 綏化 152000

一、公證機構(gòu)體制改革所面臨的問題

(一)區(qū)域發(fā)展不平衡

不可否認(rèn)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)公證機構(gòu)的發(fā)展水平要高于經(jīng)濟相對落后地區(qū)，省市級公證機構(gòu)的發(fā)展水平要高于縣級公證機構(gòu)發(fā)展水平，歸根結(jié)底這是由于經(jīng)濟差異和地區(qū)發(fā)展差異造成的。并且就目前公證機構(gòu)的現(xiàn)狀看，大部分行政體制及一些全額撥款事業(yè)體制的公證機構(gòu)集中在那些縣一級和經(jīng)濟相對落后的地區(qū)。目前看，經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)及小規(guī)模公證機構(gòu)的改制已成為公證機構(gòu)體制改革的瓶頸。

(二)人員編制復(fù)雜，結(jié)構(gòu)參差不齊

由于歷史原因，現(xiàn)有行政和事業(yè)兩種體制下公證機構(gòu)的人員編制極其復(fù)雜。有的公證機構(gòu)人員中既有行政編制的，也有事業(yè)編制的；既有全額撥款編制的，也有自籌開支編制的。有的公證機構(gòu)雖然單位的體制改革已經(jīng)完成，但人員編制問題并沒有完全解決。公證機構(gòu)人員編制改革調(diào)整的相對滯后造成公證機構(gòu)體制改革受阻。另外，公證機構(gòu)人員結(jié)構(gòu)不合理及公證員老齡化這一現(xiàn)象還大有存在，尤其在經(jīng)濟相對落后地區(qū)及小規(guī)模公證機構(gòu)表現(xiàn)更為突出。有的公證機構(gòu)公證員與助理人員的比例嚴(yán)重失衡，有的公證機構(gòu)公證員面臨老齡化，公證員短缺現(xiàn)象嚴(yán)重。

(三)人財物管理方式上存在缺陷

2000年的《關(guān)于深化公證工作改革的方案》對公證機構(gòu)的法人地位、財務(wù)管理、人事制度等方面作出了較明確的規(guī)定，但目前，公證機構(gòu)人財物利益不清的現(xiàn)象還仍然很突出。一方面，雖然司法部在積極推進公證機構(gòu)改革，但人事、編制、財政、稅務(wù)等相關(guān)部門沒有及時出臺相應(yīng)的配套改革政策，導(dǎo)致公證機構(gòu)無法真正落實人財物的自主權(quán)；另一方面，司法行政機關(guān)受多年來傳統(tǒng)管理方式的影響，特別是律師改制以后對律師所人財物的放權(quán)，致使一些基層司法行政部門不肯完全放開對公證機構(gòu)的人財物管理權(quán)，導(dǎo)致一些公證機構(gòu)雖具有獨立的法人資格，但實際上在用人選人、經(jīng)費管理、分配機制等方面沒有落實真正的自主權(quán)。

(四)績效工資改革不配套

2000年的《關(guān)于深化公證工作改革的方案》明確了自收自支的公證機構(gòu)可以實行效益工資，實行科學(xué)合理的績效獎勵分配機制，對公證機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展和人才隊伍發(fā)展起著積極的推動作用。但目前在我國事業(yè)單位分類改革的整體框架下，公證機構(gòu)的體制改革是無法單獨進行的，也就是公證機構(gòu)的體制改革不能超出我國事業(yè)單位分類改革的整體條框，改革中對保留下來的公益性事業(yè)單位將會施行嚴(yán)格的限薪措施，國家又不會單獨為公證機構(gòu)體制改革制定專門的績效工資制度，這就導(dǎo)致了一些正在改制的公證機構(gòu)建立績效工資制度舉步維艱，甚至有的已經(jīng)改制為自收自支的公證機構(gòu)又被政府重新改回預(yù)算撥款事業(yè)單位，被變相的限薪，造成了公證機構(gòu)中同為事業(yè)單位卻在工資收益上相差懸殊的尷尬局面。公證機構(gòu)績效工資改革的不配套給公證機構(gòu)體制改革帶來了巨大阻力。

(五)財稅管理不清

2000年的《關(guān)于深化公證工作改革的方案》提出：按事業(yè)體制運轉(zhuǎn)的公證處實行事業(yè)單位預(yù)算管理制度。其定額或者定項補助標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各公證處收支狀況及國家財政政策和財力確定。非財政補助收入大于支出的公證處，可以實行收入上繳辦法或者企業(yè)化財務(wù)管理制度。目前，施行預(yù)算撥款的事業(yè)體制公證機構(gòu)，在收入支出上按“收支兩條線”由財政部門管理。一些實行差額撥款的事業(yè)體制公證機構(gòu)，甚至還要面對財政和稅務(wù)部門的雙重管理。自收自支事業(yè)體制實行納稅的公證機構(gòu)，一般由稅務(wù)部門按企業(yè)化管理，也就是稅務(wù)部門把這類公證機構(gòu)按生產(chǎn)經(jīng)營類的事業(yè)單位進行管理，作為公證機構(gòu)無奈只能被動的接受這種企業(yè)化管理的方式。就公證機構(gòu)的改革發(fā)展方向上看，自收自支的事業(yè)單位是目前最適合公證機構(gòu)健康發(fā)展的體制形式，但事業(yè)單位分類改革中又明確了生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位將被逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，公證法中又明確了公證機構(gòu)為非營利這一性質(zhì)，這就造成了公證機構(gòu)在體制改革中進退兩難的尷尬局面。

二、公證機構(gòu)體制改革的幾點建議

(一)從國家層面探索建立一種適合公證機構(gòu)健康發(fā)展的體制形式

首先我們要肯定的是2000年出臺的《關(guān)于深化公證工作改革方案》是我國公證機構(gòu)改革的一個突破，公證機構(gòu)的下一步改革必須在鞏固2000年《改革方案》成果的基礎(chǔ)上進行。目前國家的事業(yè)單位分類改革方案在某種程度上制約了公證機構(gòu)這一特殊部門的持續(xù)健康發(fā)展，而公證機構(gòu)體制改革除了轉(zhuǎn)為事業(yè)體制外又不具備轉(zhuǎn)為其他組織形式的條件，在這種情況下，由司法部主導(dǎo)從國家層面探索建立一種新的更適合公證機構(gòu)健康發(fā)展的事業(yè)單位體制模式是公證體制改革的最好途徑。這種體制模式既不改變公證機構(gòu)公益性這一屬性，又能保障公證機構(gòu)良好的業(yè)務(wù)開展和行業(yè)發(fā)展，同時賦予公證機構(gòu)更靈活的分配制度，從而

使公證機構(gòu)能夠更好的發(fā)揮其預(yù)防糾紛的社會職能，積極服務(wù)于社會，提高公證的公信力。

(二)規(guī)范司法行政機關(guān)對公證機構(gòu)人財物的管理

在已經(jīng)明確公證機構(gòu)是執(zhí)行國家公證職能、自主開展業(yè)務(wù)、獨立承擔(dān)責(zé)任、按市場規(guī)律和自律機制運行的，公益性、非營利的事業(yè)法人這一前提下，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范主管司法行政機關(guān)對公證機構(gòu)人財物的管理。建議由司法部出臺相關(guān)規(guī)范性文件，規(guī)范地方司法行政機關(guān)對所管轄公證機構(gòu)的人財物等方面的管理權(quán)限及程序，控制司法行政機關(guān)對公證機構(gòu)的過度管理，在制度的框架下，給予公證機構(gòu)充分的自主權(quán)，又不致使公證機構(gòu)完全脫離司法行政機關(guān)的管理造成無序發(fā)展，給公證機構(gòu)營造一個健康可持續(xù)發(fā)展的空間，進而對公證機構(gòu)體制改革起到積極的推動作用。

(三)探索建立統(tǒng)籌兼顧的效益工資激勵機制

受各地公證機構(gòu)發(fā)展水平不均衡、體制形式不同等影響，建立一種標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的效益工資分配機制是很困難的，但建立符合公證工作特點的效益工資激勵機制，又是當(dāng)前公證體制改革需要迫切解決的問題，科學(xué)合理的收入分配機制是充分調(diào)動工作人員工作積極性和創(chuàng)造性、促進公證機構(gòu)健康發(fā)展的重要保障。建議由司法部層面制定一種統(tǒng)籌兼顧的效益工資激勵制度或指導(dǎo)性意見，充分體現(xiàn)按勞分配的原則，特別是要消除同一地域內(nèi)公證人員因機構(gòu)體制不同而造成的同勞不同酬現(xiàn)象，使公證人員有勞即有所得，多勞多所得，少勞少所得，使勞動收入與公證人員的業(yè)務(wù)水平、工作能力掛鉤，使不同層次的法律人才都有在不同崗位上展示自己能力的機會，充分體現(xiàn)崗位績效。同時，人事、財政等相關(guān)部門要及時出臺相關(guān)配套措施，從制度層面上保障公證機構(gòu)實行效益工資激勵機制順利實施。

三、結(jié)語

隨著國家事業(yè)單位分類改革的加速推進，留給公證改革的過渡期已經(jīng)不多了，公證機構(gòu)體制改革已迫在眉睫，我們要總結(jié)之前的經(jīng)驗和教訓(xùn)，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進公證體制改革，建立與促進公證機構(gòu)健康可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的具有中國特色的公證體制，建立科學(xué)合理的相關(guān)配套管理機制和分配制度。