PPP項目擔保問題研究
——以陜西南溝門水利樞紐工程為視角

張靈芝

吉林財經大學，吉林 長春 130000

一、履約擔保概述

履約擔保是為了防范項目公司違約，保證項目的順利實施，政府要求項目公司提供擔保。

(一)PPP項目擔保主體與擔保范圍

1.PPP項目擔保主體

PPP項目的擔保主體分為擔保的權利主體和義務主體，一般來說，項目公司(社會資本方占絕對控股地位，以下簡稱SPV)需要向政府提供擔保，所以SPV是擔保義務主體；而接受擔保的政府方是擔保權利主體。除SPV以自身財產向政府方提供擔保外，更多情形是由第三方向政府提供擔保，如銀行、擔保公司提供的履約保函。

所以，PPP項目擔保的主體主要分為三類：

第一，項目公司。SPV以自有財產以質押的方式提供擔保。但這種方式很少使用，因為財產被擔保后使用受限，難以獲得有效利用。

第二，商業銀行。銀行保函是銀行根據SPV申請，向SPV開立的一種書面信用擔保憑證。銀行保函多為“見索即付”，是不可撤銷文件，通常由政府同意的具有一定信用的銀行開具。

第三，擔保公司。擔保公司與銀行出具的保函不同，擔保公司開具的履約保證書是保證合同正常履行，而銀行保函只具有賠付功能，不能保證申請人按合同履約。當在風險發生后，政府可以要求擔保公司支付擔保金。

2.PPP項目擔保范圍

我國《擔保法》第46條、第67條、第83條還分別規定了抵押擔保、質押擔保、留置擔保的范圍。因此，在PPP項目合同中的擔保方式主要是保證擔保、抵押擔保、質押擔保，擔保的范圍可以由合同當事人約定，主要是主債權及利息、違約金、損害賠償金和實現債權的費用。

另外，從擔保額度方面看，實踐中，PPP項目合同的履約擔保金額一般為項目投資總額的5%-10%；運營維護的擔保金額一般為項目總投資額的5%左右。

(二)PPP項目合同擔保類型

為保證項目公司能夠根據PPP項目合同的約定履行義務，政府方通常要求項目公司提供一個或多個保函，具體包括建設期履約保函、維護保函和項目移交保函等。

1.建設期履約保函

建設期履約保函是最為常見的保函，主要用于擔保SPV在建設期能夠按照PPP項目合同約定的標準、工期進行建設。

2.運營維護期履約保函

運營維護期履約保函主要用以擔保項目公司在運營維護期內按照PPP項目合同的約定履行運營維護義務。

3.項目移交維修保函

在地鐵、地下綜合管廊等大型軌道交通領域的PPP項目，還會約定移交維修保函。移交維修保函擔保期限一般至運營維護期滿后12個月屆滿。

二、陜西南溝門水利樞紐項目概況

(一)項目背景

陜西南溝門水利樞紐工程位于延安市黃陵縣境內，該項目被列為延安市“十一五”、“十二五”重點建設項目，主要向延安南部能源化工廠供水。項目一旦建成，年供水量高達1.2億立方米，能夠有效地緩解延安南部的用水問題。同時，該工程水利發電年產800度，大大提高了水資源利用率。自2011年開工后至今年年初，工程前期的供電、道路工程已經投入使用。大壩工程于2014年6月完成填筑。

(二)政府的優惠政策支持

水利工程建設是關系到國計民生的大事，國家歷來十分重視，如葛洲壩、小浪底工程等。從2014年開始，國家大力倡導PPP模式，并出臺了一系列文件鼓勵社會資本參與水利工程建設。如2015年發改委、財政部和水利部聯合發布的《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營實施意見》，明確“水利、資源環境和生態保護等項目可推行PPP項目”。為解決社會資本方的融資問題，《意見》提出“允許水利建設貸款以項目自身收益、借款人其他經營性收入作為還款來源，允許以水利、水電等資產作為合法抵押擔保物，探索以水利項目收益相關權利作為擔保財產的可行性”?！秾嵤┮庖姟愤M一步為社會資本方投資敞開了大門，有利于建立權利平等、機會均等、制度健全的投資環境，保障民間資本的合理投資收益。

(三)項目運作模式

南溝門水利樞紐項目概算總投資19.21億元，其中資本金5.4億元，貸款13.7億元，采用“股東出資+股東擔保貸款”模式。SPV股權結構為：延安水務投資公司(代表政府方，占比30%股權)；陜西延長石油投資公司(社會資本方，占比30%股權)；華能國際電力公司(社會資本方，占比40%)。

三、擔保貸款法律分析

本項目的出資模式由“資本金+貸款擔?！苯M成。貸款擔保主要包括保證貸款、抵押貸款、質押貸款。保證貸款是由第三人承諾在項目公司不能償還貸款時，按約定由第三人承擔還款責任的擔保方式。抵押貸款是以項目公司或第三人的財產作為抵押物發放的貸款。質押貸款是以SPV或第三人動產或財產權利作為質押物而發放的貸款，如利用質押的票據貼現是典型的行使質押權。

(一)保證貸款

保證貸款又被稱為“人保貸款”，實踐中需要注意哪些民事主體不能作為保證人。如國家機關，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位不能作為保證人。如果與這些民事主體簽訂保證合同，則該保證合同沒有法律效力。

(二)抵押貸款

在抵押貸款中我們應當分辨清楚哪些財產可以行使抵押權，哪些不能。《擔保法》中作了明確規定，可以抵押的財產有房屋、國有土地使用權、機器及其廠房；荒山、黃溝、荒丘、荒攤等土地使用權。而法律也對抵押權的形式作了禁止性規定：土地所有權、耕地、宅基地、自留地等集體土地使用權；學校、幼兒園等事業單位的教育設施；所有權、使用權不明的或有爭議的財產……都不得抵押。所以，在作PPP盡職調查時對于被依法查封、扣押或所有權有爭議的財產簽訂的擔保合同無法起到擔保的效果。

(三)質押貸款

《擔保法》允許質押的財產較為廣泛，包括支票、本票、匯票等；還有債券、存款單、提貨單等；依法可以轉讓的公司股權；還有可以轉讓的商標權、專利權等知識產權。實踐中SPV向銀行提供最常見的擔保方式就是股權。但股權質押對銀行來講風險較大：SPV的股票價格受市場供求、經營狀況的影響價格波動很大。因此股權作為一種價值不穩定的財產權，銀行難以把控風險。當前我國中央政府主推的一種全新的權利質押方式——以預期收益作質押擔保。如在公共事業收費權的PPP項目中，以公路收費、供水、供電、供氣的收費權作為質押物出質給銀行，從而換取銀行貸款。屆時不能清償貸款時，銀行可以行使SPV的項目經營收費權。

四、經驗總結

南溝門水利樞紐工程的成功運營，代表了采用“資本金+擔保貸款”融資模式的成功。這種模式是一種新的融資模式，雖然還未在全國全面鋪開，但對以供水為主經營性較強的水利項目具有較強的示范價值。