國家生態安全與生態犯罪懲治

王 毅

當今中國的生態安全面臨著嚴重的威脅。從某種意義和程度上說，多年以來中國經濟的高速發展是以犧牲生態環境和自然資源為代價的。生態安全在國家安全體系中居于十分重要的基礎地位。生態安全問題的出現恰恰是我國生態環境與自然資源利用中秩序的混亂與破壞造成的，更與我們對破壞生態的違法犯罪打擊不力直接相關。因此，生態環境監管體制特別是其中的生態環境保護綜合執法體制必須進行改革。在生態文明建設的法治保障方面，嚴格的法律與切實的執行是關鍵。30多年的立法實踐已經使我們在生態安全方面基本上有法可依。雖然在立法方面還需要不斷完善，但在執法方面的問題則更多，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象屢禁不止，這與我們國家在生態執法方面的缺乏一支統一、專業、高效的警察執法隊伍有很大關系。

一、國家生態安全的概念及其地位

生態安全是與生態系統密切相關的一個概念，它指一個國家或人類社會生存和發展所需的生態系統處于不受或少受破壞與威脅的狀態。國家生態安全主要是指一國具有支撐國家生存發展的較為完整、不受威脅的生態系統，以及應對內外重大生態問題的能力。由此可見生態安全包含了兩個方面的內容：一是生態系統自身是否安全，是否有足夠的恢復能力；二是生態系統對于人類是否安全及生態系統所提供的服務是否滿足人類的生存需要。通常而言，生態安全既包括自然資源，也包括生態環境，其主要內容包含四個要素：國土安全、水體安全、環境安全、生物安全。

生態安全是人類的立命之本、生存之源、發展之基，決定著人類文明的興衰。2014年4月15日習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議時指出：當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持總體國家安全觀，構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了新的《國家安全法》，其中第三十條明確規定：“國家完善生態環境保護制度體系，加大生態建設和環境保護力度，劃定生態保護紅線，強化生態風險的預警和防控，妥善處置突發環境事件，保障人民賴以生存發展的大氣、水、土壤等自然環境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發展。”由此可見，生態安全在我們國家的安全體系中居于十分重要的基礎地位，生態安全直接關系人民群眾福祉、經濟社會可持續發展和社會長久穩定，是國家安全體系的重要基石。

一個國家的生態安全一旦遭到破壞,就會直接威脅到國家的基本生存根基,就會使國家喪失賴以持續生存和健康發展的最基本的前提條件。從我國國內情況看,由于我國是世界上人口最多的國家,自然資源和生態環境問題嚴重,生態安全問題已經成為影響我國國家安全的重大問題。國家生態安全的威脅因素除了自然因素以外，主要是人為因素造成的。生態安全問題的出現恰恰是我國生態環境與自然資源利用中秩序的混亂與破壞造成的，更與我們對破壞生態的違法犯罪打擊不力直接相關。因此對人為因素，除了用行政、經濟、科技、文化等手段外，還必須從法律的角度、用法治的手段來進行規范和制約。正如習近平總書記所指出的：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”

從法律的角度來說，對生態安全的破壞存在兩個層次的問題：輕的是生態違法問題，重則是生態犯罪問題。

二、構建以生態法益為中心的生態刑法體系，確保國家生態安全的底線

（一）我國生態犯罪方面的立法現狀

我們國家走上法治化進程是從1979年開始的。1979年《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）中沒有專門懲治生態犯罪的規定，只在分則的個別章和條款里規定了盜伐濫伐森林罪、非法捕撈水產品罪和非法狩獵、破壞野生動物資源罪等幾個罪名。之后隨著我們對生態環境問題認識的逐步深入，相關刑事法律的補充規定增加了一些罪名。1997年的《刑法》在第六章“妨害社會管理秩序罪”中的第六節專門設立了“破壞環境資源保護罪”，后來的刑法修正案又對相關規定進行了補充完善。此外，筆者認為刑法其他章節也有針對生態環境和自然資源保護的一些罪名，共同構成了我國打擊生態犯罪的刑事法律體系。

1.破壞環境資源保護罪的15個罪名。包括污染環境罪，非法處置進口的固體廢物罪，擅自進口固體廢物罪，非法捕撈水產品罪，非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動物罪，非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物、珍貴瀕危野生動物制品罪，非法狩獵罪，非法占用農用地罪，非法采礦罪，破壞性采礦罪，非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪，非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪，盜伐林木罪，濫伐林木罪，非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪。

2.其他章節中針對生態環境和自然資源的30個罪名。包括危害公共安全罪一章中有12個罪名：放火罪、失火罪、決水罪、過失決水罪、爆炸罪、過失爆炸罪、投放危險物質罪、過失投放危險物質罪、以危險方法危害公共安全罪、過失以危險方法危害公共安全罪、消防責任事故罪、重大責任事故罪。破壞社會主義市場經濟秩序罪一章中有6個罪名：走私珍貴動物、珍貴動物制品罪，走私國家禁止進出口的貨物、物品罪（取消走私珍稀植物、珍稀植物制品罪罪名），走私廢物罪，走私核材料罪，非法經營罪，非法轉讓、倒賣土地使用權罪。侵犯財產罪一章中有7個罪名：盜竊罪、搶劫罪、搶奪罪、聚眾哄搶罪、故意毀壞財物罪、破壞生產經營罪、侵占罪。妨害社會管理秩序罪一章中有5個罪名：偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章罪，掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪，盜掘古人類化石、古脊椎動物化石罪，妨害動植物防疫、檢疫罪，非法種植毒品原植物罪。

3.涉及自然資源和生態環境方面的職務犯罪。瀆職罪一章中有10個罪名：違法發放林木采伐許可證罪，環境監管失職罪，動植物檢疫失職罪，非法批準征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權罪，放縱走私罪，動植物檢疫徇私舞弊罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，濫用職權罪，玩忽職守罪。

上述罪名共同構成了我國生態安全的刑罰體系。但是我們應該看到，我國刑法在生態犯罪問題上仍采用傳統法益保護觀，以造成人身傷亡、財產損失為必要條件。

(二)構建以生態法益為中心的生態刑法體系

生態環境和自然資源的刑事保護不能單純局限于對人的生命、健康的保護，必須從人類中心到生態中心，保護森林、土地、礦產、水（濕地、海洋）和空氣以及其他生物資源，并且將這種生態學的保護利益也作為法益來加以認識，構建以生態法益為中心的生態刑法體系，最終實現我國刑法中以生態安全為侵害客體的生態刑法專章。

犯罪學可以分為兩半，一半研究的主要是人類自身的犯罪問題，即人與人、人與社會關系上的犯罪問題。另一半則研究的是人類與自然關系上的犯罪，如生態破壞、環境污染等，可稱之為“生態犯罪”，而且這一半危害性更為嚴重并為獨具特點的犯罪,如果不能得到有效遏制，最終將會毀滅人類賴以生存的地球家園。

生態犯罪是一種危及生態安全的極端行為,是指違反國家生態法律法規，污染或破壞自然資源和生態環境，危害生態安全，并造成嚴重后果或嚴重損害的行為。目前，生態犯罪引發的生態危機問題已成為世界各國所面臨的顯性社會問題。由于生態犯罪的收益大于生態犯罪的成本,生態犯罪的發生率大于生態犯罪的發現率、懲處率,這是導致生態犯罪發展蔓延的原因所在。隨著生態環境的惡化，人們對環境問題的認識不斷變化，生態中心主義逐漸取代了人類中心觀念，生態犯罪從本質上被看作是對生態法益即刑法所保護的生態利益的侵害。

生態利益具有以下特性:一是潛在的危害性。生態利益表現為未來利益與現實利益的結合。生態環境的破壞并不總是在短期內就可以顯現，可能經過長期的積累，在復雜生態因素的相互作用之下最終爆發，這個過程可能是幾年、幾十年，甚至經歷幾代人，因此生態利益不只局限為當代人的利益，而應當延續至后代人的利益。在已查處的生態犯罪中，不論是污染生態環境的犯罪，抑或破壞生態環境的犯罪，都要經歷一定的潛伏期后才能被發現與查處。二是具有很強的關聯性。它涉及范圍廣，具有連鎖效應。生態犯罪可怕的危害性就在于它對生態環境的破壞不僅涉及范圍廣，而且具有遷延性、疊加性。生態利益區別于傳統的某一國家、某一群體或某個人的利益，局部環境的破壞很難局限在該區域，會對周圍的生態環境產生影響，進而不斷蔓延，最終影響到整體生態環境。三是生態利益難以用傳統的方式計量。人身傷害的程度與財產損失數額是傳統犯罪衡量危害程度的主要考量標準，而生態利益破壞的程度很難數字化。水污染、霧霾究竟對人類健康形成什么程度的傷害，造成了多少數額的經濟損失，難以具體衡量。因此執法機關在查辦生態犯罪案件時明顯存在取證難、鑒定難與認定難的問題。

生態法益的獨立特性決定了破壞生態犯罪與其他犯罪在本質上的巨大區別。生態環境惡化是以人類為中心價值觀念下經濟高速發展付出的巨大代價。在嚴酷的現實面前，人類必須對生態環境保持一定的敬畏，建立以生態安全為中心的獨立生態刑法體系，實現生態刑法的獨立，是生態環境刑法保護的第一步。只有建立獨立的、具有緊密內在聯系的生態犯罪立法體系，才能彰顯生態刑法的獨立地位，才能在獨立的體系內形成針對生態犯罪的獨有原則與規則，才能滿足用刑法保護生態環境的需要。

三、維護國家生態安全必須依靠警察的強力執法

（一）目前我們國家的生態執法現狀

目前我們國家生態環境方面的刑事執法主要由森林公安機關、地方公安機關的生態環境執法部門和海關緝私公安機關承擔。根據公安部和國家林業局有關森林公安案件管轄范圍的規定，森林公安機關管轄了涉及森林和野生動植物資源保護的21個罪名，其中《刑法》第六章“妨害社會管理秩序罪”中第六節“破壞環境資源保護罪”的15個罪名中，森林公安現管轄8個半罪名，地方公安機關管轄6個半罪名，海關緝私公安機關只管轄在其關區內查獲的走私珍貴動物和珍稀植物及其制品的2個罪名。

生態環境和自然資源方面的行政執法力量則分散在公安、林業、環保、國土、水利、農業、建設（園林）、工商、交通、海關等十多個部門，既散又雜且亂，部門分割、多頭執法、相互掣肘扯皮爭利的現象長期存在，造成生態環境方面的執法不力，嚴重影響和制約了對環境資源違法犯罪的打擊整治力度。即使今年國家機構改革以后，也還存在著自然資源部、生態環境部、水利部和國家林業和草原局等幾個部門都有執法機構，相互間的協調配合也必然會存在問題。

總之，不管是刑事執法還是行政執法，目前我們國家在自然資源和生態環境方面現有的執法力量分散、薄弱、低效，現行的多部門執法體制雜亂無序，急需在國家安全體系的構建中進行大膽改革。在生態執法方面，我們其實有一支現成的執法力量可以利用——森林公安機關。

森林公安機關是我們國家自20世紀70年代末80年代初期恢復組建的。30多年來，森林公安機關通過打擊破壞森林和野生動植物資源的違法犯罪活動、維護林區治安秩序的穩定，實際上承擔了維護我們國家生態安全的一大部分重任。森林公安機關從無到有、從小到大、從弱到強，已發展成為一支武裝性質的兼有刑事執法和行政執法職能，專門保護森林和野生動植物資源、維護國土生態安全和林區社會穩定的重要執法力量，是我國生態安全的一道重要屏障。

（二）生態環境保護綜合執法改革思路

1.指導思想

2013年11月15日，習近平總書記在關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出：山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態修復必須遵循自然規律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。

2018年2月28日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中明確要求：深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，解決多頭多層重復執法問題。一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置。

2.總體思路

中共中央國務院2015年9月印發的《生態文明體制改革總體方案》提出：將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制，充實執法隊伍，賦予環境執法強制執行的必要條件和手段。完善行政執法和環境司法的銜接機制。

中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中第五部分“深化行政執法體制改革”里明確提出：整合組建生態環境保護綜合執法隊伍。整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍，統一實行生態環境保護執法。

近年來，全國一些地方公安機關為了加大對生態環境的執法力度，相繼成立了環境或者生態執法部門。有的叫環境與食品藥品偵查，有的稱環境安全保衛，有的名為生態執法，稱謂混亂、不一而足，這其實是一種重復設置和警力浪費。筆者認為我們既然有一支現成的生態安全執法力量——森林公安機關，就應該在現有森林公安機關的基礎上打破部門條塊分割，擴大森林公安機關的職能權限，以森林公安機關為基礎，在全國建立一支統一、高效、相對獨立的自然資源與生態環境執法力量——生態警察，專司國家生態安全的執法重任。

這樣做的優勢有四：一是能擺脫各個地方以及部門的影響和各種因素的干擾，實行統一、高效、獨立執法；二是借助警察的執法權威，加大生態方面的刑事和行政執法力度，徹底扭轉自然資源和生態環境方面的執法不力現象；三是由一個專門的執法機構對生態刑事案件和行政案件統一執法，能夠有效化解刑事與行政案件難以銜接的問題；四是借助森林公安的執法經驗，森林公安原來所辦的涉及森林、林地和野生動植物資源的案件本來就與生態安全有著極為密切的聯系，因此在偵辦生態犯罪案件方面有較為豐富的經驗。

基于上述森林公安職責權限的重大調整，有必要對新組建的生態警察機關的名稱、機構、編制以及執法權限等進行大膽創新和改革：

（1）名稱機構：在國家層面將國家林業與草原局森林公安局改組為國家生態警察（公安）局，副部級建制，由公安部和國家林業和草原局、自然資源部、生態環境部、水利部等部門協同管理；將各省級森林公安局更名為省生態警察局，副廳級建制，由省公安廳和林業廳、環保廳、國土資源廳、水利廳等部門協同管理；在生態環境資源集中的市（地區）和縣，分別設立生態警察局和分局；在生態環境資源分散的市（地區）、縣以及國有林區、自然保護區、生態濕地，可打破按行政區域設置機構的限制，分別設立跨市、縣的生態警察局和分局。

（2）領導體制：為避免地方和部門保護主義的干擾，切實保護好生態環境和自然資源，省以下生態警察機構實行垂直管理和領導。

（3）人員編制：按照地域分布合理化、警力配置整合化、指揮調度統一化的原則，一是對現有森林公安的人員及編制進行重新整合和調配；二是以現有森林公安為主體，吸收整合其他環境資源保護部門的執法力量，建立一支統一、高效、相對獨立的執法隊伍；三是適當增加編制，招收法律、公安及環保、自然資源專業正規院校畢業的學生加盟，改善隊伍結構。

（4）執法權限：在刑事案件方面，筆者認為，除了將《刑法》第六章“妨害社會管理秩序罪”中第六節的“破壞環境資源保護罪”的15個罪名全都交給新成立的生態警察管轄外，其他章節中涉及破壞生態環境的罪名都應由生態警察管轄。在行政案件方面，本著管理權與執法權分開的原則，應將所有自然資源與環境保護部門的行政執法權都交給生態警察承擔。

生態警察要想在維護生態安全、構建生態文明的新的歷史時期肩負起時代和歷史賦予的重任，除了抓好防范、搞好服務之外，應該重點強化打擊，加大對大要案件的查處力度。通過執法辦案，樹形象、造聲勢，贏權威、顯作用，以有為爭有位，以勤奮努力的工作謀發展，努力爭取天人合一的生態文明社會早日到來，為全面建設小康社會、建設生態文明和美麗中國做出自己應有的貢獻。